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Ministero dell'Interno

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REVISIONE DEL SISTEMA DEI TRASFERIMENTI STATALI
AGLI ENTI LOCALI


RELAZIONE FINALE
(Studio condotto dal Prof. Carlo Buratti, componente dell'Osservatorio)

Roma
Dicembre 2000

I N D I C E

Capitolo I

Criteri di riparto approvati dall'Osservatorio nella seduta del 21 luglio 1999

1.1.           Alcune questioni di carattere generale

1.1.1.      Quantificazione degli stanziamenti di bilancio

1.1.2.      Razionalizzazione dei trasferimenti erariali

1.2.           Il sistema attuale dei trasferimenti statali agli enti locali

1.2.1.      I trasferimenti correnti ai comuni

1.2.2.      I fondi per gli investimenti dei comuni

1.3.           I trasferimenti alle province e alle comunità montane

1.4.           Proposta di un nuovo sistema di finanziamento degli enti locali

1.5.           I criteri d riparto

1.5.1.      Nuovo fondo ordinario

1.5.2.      Fondo consolidato

1.5.3.      Nuovo fondo perequativo

1.5.4.      Il fondo per l'incentivazione dello sforzo fiscale (o fondo per la perequazione

dello sforzo fiscale)

1.5.5.I fondi per il finanziamento degli investimenti

Capitolo II

Stima dei fabbisogni di spesa (spesa standard) per i comuni

2.1.           Metodologia impiegata

2.2.           I risultati delle stime

Capitolo III

La scelta dell'oggetto della perequazione e per le amministrazioni

comunali. Analisi del livello e distribuzione della spesa per abitante

per i servizi indispensabili, per i servizi indispensabili e a larga

diffusione, per tutti i servizi

Capitolo IV

Simulazione dei nuovi criteri di riparto per le amministrazioni comunali

Capitolo V

Possibili miglioramenti dell'analisi relativa alle amministrazioni comunali

Capitolo VI

Stima della spesa standard e simulazione del criterio di riparto per

le amministrazioni provinciali

6.1.           Stima della spesa standard o fabbisogno di spesa

6.2.           Simulazione del processo di perequazione nel periodo 2000-2009

6.3.           Perequazione dello sforzo fiscale

6.4.           Possibili miglioramenti delle simulazioni

ALLEGATI STATISTICI

Allegati al capitolo II

Allegato 2/a: Amministrazioni comunali. Stima della spesa standard per i servizi indispensabili - Risultati delle regressioni

Allegato 2/b: Amministrazioni comunali. Stima della spesa standard per tutti i servizi. Risultati delle regressioni

Allegato 2/c: Amministrazioni comunali. Confronto tra spesa standard e spesa effettiva per i servizi indispensabili. Simulazione per l'anno 2000

Allegato 2/d: Amministrazioni comunali. Confronto tra spesa standard e spesa effettiva per tutti i servizi. Simulazione per l'anno 2000

Allegati al capitolo III

Amministrazioni comunali. Spesa per i servizi indispensabili, spesa per i servizi indispensabili e a larga diffusione, spesa complessiva per tutti i servizi - Valori per abitante, per area geografica e classe demografica (in migliaia di lire)

Allegati al capitolo IV

Amministrazioni comunali - Spesa per i servizi indispensabili. Simulazione del criterio di riparto con e senza la perequazione dello sforzo fiscale. Anni 2000, 2001, 2002, 2010

Allegati al capitolo VI

Amministrazioni provinciali. Stima della spesa standard e simulazione del criterio di riparto, con riferimento alla spesa per i servizi indispensabili e alla spesa complessiva

Allegato 6/a: Amministrazioni provinciali. Spesa per abitante per Provincia e per gruppi omogenei di Province

Allegato 6/b: Amministrazioni provinciali. Stima della spesa standard per i servizi indispensabili - Risultati delle regressioni

Allegato 6/c: Amministrazioni provinciali. Stima della spesa standard per tutti i servizi - Risultati delle regressioni

Allegato 6/d: Amministrazioni provinciali - Spesa per i servizi indispensabili. Simulazione del criterio di riparto senza perequazione dello sforzo fiscale. Simulazione per l'anno iniziale (2000) e l'anno finale (2009)

Allegato 6/e: Amministrazioni provinciali - Spesa per tutti i servizi. Simulazione del criterio di riparto senza perequazione dello sforzo fiscale. Simulazione per l'anno iniziale (2000) e l'anno finale (2009)


CAPITOLO I

Criteri di riparto approvati

dall'Osservatorio nella seduta del 21 luglio 1999 [1]

L'Osservatorio ha affrontato il problema della revisione del sistema dei trasferimenti erariali agli enti locali in applicazione della delega conferito dall'art. 11, lettera f) della legge n. 133/1999, nelle sedute del 12 giugno e del 7 luglio 1999 sulla base di due memorie presentate dal prof. Buratti. La discussione, ampia e proficua, ha portato all'approvazione dell'impianto generale della proposta e alla modifica di alcuni punti specifici, in particolare per quanto riguarda la perequazione dello sforzo fiscale. Questo capitolo riproduce pressocchè esattamente il documento di sintesi presentato nella seduta del 7 luglio con le modifiche e integrazioni apportate dall'Osservatorio nella medesima data.

1.1. Alcune questioni di carattere generale

L'art. 11, lettera f) della legge n. 133/1999 recante Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale, delega il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi per regolare:

(La) revisione del sistema dei trasferimenti erariali agli enti locali in funzione delle esigenze di perequazione connesse all'aumento dell'autonomia impositiva e alla capacità fiscale relativa all'ICI e alla compartecipazione all'IRPEF non facoltativa. La perequazione deve basarsi su quote capitarie definite in relazione alle caratteristiche territoriali, demografiche e infrastrutturali, nonchè alle situazioni economiche e sociali e può essere effettuata, per un periodo transitorio, anche in funzione dei trasferimenti storici.

Il testo della lettera f), per quanto non molto esplicito, fa chiaramente riferimento al complesso dei trasferimenti erariali e alle nuove esigenze di perequazione legate alla crescita dell'autonomia tributaria degli enti locali. A questo proposito si sottolinea che l'attribuzione ai Comuni dell'addizionale IRPEF nella misura minima dell'1 per cento comporterà un gettito aggiuntivo di almeno 9.000 miliardi (stima del Ministero delle Finanze).

1.1.1. Quantificazione degli stanziamenti di bilancio

L'Osservatorio, nelle precedenti sedute nelle quali si è occupato dell'argomento di una nuova regola per la distribuzione dei trasferimenti dello Stato agli enti locali, ha espresso l'avviso che esiste un presupposto necessario alla corretta formulazione delle relative norme, costituito dalla conoscenza qualitativa e quantitativa delle risorse attribuite al complesso degli enti locali ed a ciascuno di essi. Ha anche richiamato le passate esperienze italiane che hanno visto definire il sistema nazionale di riparto, in tempi eccessivamente ristretti per via delle deleghe legislative ed in momenti di incertezza del quadro complessivo. Di queste, l'esperienza  concretizzatasi nel D.Lgs. n. 504 del 1992 ha visto l'applicazione con unanime soddisfazione degli enti destinatari per un biennio, il 1994 ed il 1995, anche se il secondo anno è stato abbondantemente travolto dalle disposizioni del successivo D.L. n. 41 del 1995 che ha ridotto in corso d'anno i contributi erariali che si stavano riequilibrando. Invece, l'esperienza concretizzatasi nel D.Lgs. n. 244 del 1997 non ha mai visto alcuna applicazione concreta, per effetto dei rinvii legislativi, registrando almeno perplessità delle associazioni degli enti locali. Questo provvedimento, primo di una serie di  provvedimenti fortemente incisivi del quadro complessivo delle risorse degli enti locali, è stato emanato pressochè al buio, senza il supporto di tempestivi studi e proiezioni.

Con la considerazione sopraspecificata l'Osservatorio propone di seguire l'esempio degli altri Stati europei che hanno emanato norme nuove di intervento finanziario dello Stato (Vedi per tutti l'esempio del Gran Bretagna) e che hanno studiato il sistema da adottare con ogni effetto che si sarebbe prodotto, varando poi le norme sulla base degli studi condotti ed approvati.

La raccomandazione vale per tutto il comparto dei tributi locali, che ancora non ha raggiunto uno stadio di definizione di medio periodo. Non è stata infatti decisa una linea da adottare per la definizione della quantità di addizionale IRPEF da attribuire, che produrrà di conseguenza un ulteriore sconvolgimento delle dotazioni storiche di trasferimenti erariali.

Vale ovviamente anche per il complesso dei trasferimenti erariali, per la cui entità totale non è ancora stata decisa una stabile quantificazione, nè una precisa finalizzazione.

Per i fini che interessano, è importante che i due profili siano definiti prima di addivenire formalmente alla stesura di nuove norme di riparto dei contributi erariali.

Per la quantificazione stabile dei contributi erariali, che oggi ammontano a circa 20.000 miliardi, non sfugge l'importanza di definire il livello complessivo con un riferimento a parametri di carattere strutturale complessivo e non, come accade ora, con valori precari soggetti a continue revisioni. A tal proposito, è certamente meglio, in una corretta e concreta visione di federalismo fiscale che si va affermando, che il livello dei contributi erariali sia riferito percentualmente al volume di cespiti tributari erariali, ad esempio l'IRPEF, che è già stata parzialmente destinata, in quantità da definire, al finanziamento dei bilanci locali. Il riferimento, tuttavia, può essere fatto in alternativa anche ad un complesso di entrate fiscali, aggiungendo ad esempio al provento dell'IRPEF quello dell'IVA, vicina, per il consumo, alle ragioni del finanziamento degli enti locali.

Vanno qui richiamati, sia pur fugacemente, i precedenti storici degli altri paesi europei che hanno visto definire il pacchetto di risorse da affidare al governo locale con riferimento al volume delle entrate fiscali statali. In tale ottica, l'Osservatorio suggerisce che sia definito un quadro stabile di riferimento, che  preveda  in modo univoco e stabile l'apporto che alla spesa locale si intende dare con risorse pubbliche generali. Una norma del genere dovrebbe avere rango costituzionale e dovrebbe prevedere una definizione pluriennale del livello di risorse da assicurare al complesso delle autonomie. Al momento potrebbe essere sostituita da una norma ordinaria che preveda una decisione della  Conferenza Stato Città autonomie locali, che abbia gli stessi effetti. Ma va chiarito anche definitivamente il titolo al quale la contribuzione erariale si deve riferire. Nei DD.P.E.F. è stato indicato che lo Stato deve limitarsi a disporre attribuzioni di soli contributi perequativi, che compensino  le differenti capacità fiscali locali. A prescindere da quanto verrà detto appresso sulle possibilità applicative di una futura norma di revisione del sistema di calcolo dei contributi agli enti locali, va  anticipato subito che comunque si definiscano i contributi, ove si pervenga a stabilire, secondo le migliori tradizioni estere, ma anche italiani regionali, un livello di fabbisogno finanziario da garantire con risorse tributarie locali e risorse pubbliche generali (contributi erariali ), saranno sempre evidenziati per più della metà degli enti fabbisogni locali scoperti da finanziamenti.

Se rimane, come sembra necessario, un fondo chiuso di contributi erariali, il ripiano del fabbisogno complementare non può essere assicurato se non con l'operazione di riequilibrio e cioè solo togliendo risorse ad altri enti.

Da ciò emerge che è indispensabile, comunque, una presa di posizione definitiva di carattere strategico sul ruolo che debbono avere i contributi erariali.

1.1.2. Razionalizzazione dei trasferimenti erariali

L'occasione offerta dalla delega dovrebbe essere colta anche per semplificare e rendere più trasparente il sistema dei trasferimenti erariali. Nel fare questa operazione sembra opportuno rifarsi ai principii enunciati nella bozza di raccomandazione del Comitato dei Ministri U.E. agli Stati membri sulla tassazione locale, sulla perequazione finanziaria e sulla contribuzione erariale agli enti locali. Questo documento propone di effettuare la perequazione sia rispetto ai fabbisogni di spesa che rispetto alle risorse disponibili. Recita, infatti, il documento: e similari nel momento in cui impongono aliquote similari di tassazione locale".

L'espressione "una gamma e un livello di servizi ampiamente similari" riconduce al concetto di spesa standard per enti locali aventi caratteristiche demografiche, sociali, economiche e territoriali affini (un concetto ampiamente diffuso e accettato nella letteratura scientifica e nella pratica). I pesi attribuiti ai singoli indicatori di fabbisogno dovrebbero essere determinati in modo oggettivo e le formule per la definizione dei fabbisogni, e della perequazione in genere, dovrebbero essere relativamente semplici e stabili nel corso del tempo.

La bozza di Raccomandazione dei Ministri U.E. sottolinea poi come "la politica di perequazione finanziaria dovrebbe coprire quanto più possibile l'attività dell'ente locale", ovvero dovrebbe riferirsi, in linea di massima, alla generalità dei servizi resi alla collettività. Riguardo alle entrate, la perequazione dovrebbe riferirsi a tutti i tributi, a meno che una singola imposta sia dominante.

Gli indirizzi espressi dalla Raccomandazione sono largamente condivisibili e coerenti con l'esperienza internazionale. Sostanzialmente allineate a questi principii sono anche le normative delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome che hanno competenza in materia di finanza locale. In queste esperienze, italiane e straniere, è costantemente presente il concetto di fabbisogno di spesa o spesa standard e il confronto (diretto o indiretto) con le risorse proprie. Particolarmente sofisticato è il sistema di riparto dei fondi per la finaza locale della Provincia Autonoma di Trento, dove le risorse per la spesa corrente sono attribuite attraverso un Fondo ordinario ad esaurimento, un Fondo perequativo e alcuni fondi settoriali per il finanziamento di specifici servizi. Il Fondo perequativo, in cui confluiscono le risorse annualmente detratte dal Fondo ordinario ad esaurimento e le integrazioni stabilite con la Legge provinciale di bilancio, viene distribuito in ragione dei fabbisogni di spesa stimati con la tecnica della regressione multipla sulla base della spesa storica e di numerose variabili esplicative, senza riferimento alle classi demografiche (perchè la popolazione residente è già inclusa nelle variabili esplicative); dai fabbisogni di spesa viene poi detratta una quota delle principali entrate proprie; prima della detrazione si provvede a standardizzare il gettito dei tributi in modo da sterilizzare gli effetti dell'aumento delle aliquote.

1.2. Il sistema attuale di trasferimenti statali agli enti locali

Come noto, i trasferimenti erariali sono attualmente attribuiti sulla base di un regime transitorio introdotto dal D. Lgs. n. 244/1997, art. 9, che prevede un meccanismo molto semplice, per cui le mggiori risorse rese annualmente disponibili dalla Legge finanziaria per la finannza locale sono attribuite esclusivamente agli enti che presentano risorse inferiori alla media della classe demografica di appartenenza; tale regime transitorio doveva restare in vigore fino alla ridefinizione della disciplina dei tributi locali di cui all'art. 3, comma 143, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, ma è stato successivamente prorogato di un anno.

Ai fini della presente analisi, conviene partire dal sistema di trasferimenti erariali quale risulta dai D. Lgs. n. 504/1992 e n. 244/1997, per evidenziarne le carenze e introdurre gli opportuni correttivi.

L'attuale sistema di trasferimenti è articolato nei seguenti fondi:

- Fondo ordinario;

- Fondo consolidato;

- Fondo perequativo della fiscalità locale e di incentivo per lo sforzo fiscale e tariffario (di fatto tre fondi in uno);

- Fondo nazionale ordinario per gli investimenti;

- Fondo speciale per gli investimenti;

- Fondo per lo sviluppo degli investimenti (un residuo del vecchio ordinamento).

Questi fondi sono ripartiti in quote di pertinenza di Comuni, Province e Comunità montane. I criteri di riparto sono molto simili per le tre categorie di enti.

1.2.1. I trasferimenti correnti ai Comuni

Tralasciando per ora i fondi per gli investimenti, si può focalizzare l'attenzione sui trasferimenti di parte corrente. Ai sensi del D.Lgs. 244/1997, nel nuovo Fondo ordinario confluisce gran parte del precedente Fondo consolidato. Il nuovo Fondo ordinario è attribuito agli enti locali con riferimento sia al fabbisogno di spesa che alle risorse disponibili. Il fabbisogno è determinato con riferimento a parametri oggettivi, secondo quanto previsto dal D.Lgs. 504/1992 e dovrebbe tenere conto delle spese per i servizi indispensabili e per quelli a larga diffusione. Le risorse prese in considerazione per la perequazione sono il Fondo ordinario, il Fondo consolidato, l'ICI al netto dell'INVIM. Nelle simulazioni del Ministero, il Fondo ordinario è decurtato del gettito dell'imposta di registro, ipotecaria e catastale; oggi, il Fondo ordinario dovrebbe invece essere decurtato dell'addizionale IRPEF (per la parte obbligatoria), visto che questa ha sostituito l'imposta immobiliare.

La perequazione del Fondo ordinario viene effettuata attraverso il confronto diretto dei fabbisogni e delle disponibilità: se il fabbisogno supera le risorse disponibili, l'ente locale acquisisce il diritto a trasferimenti compensativi, che vengono attribuiti in via prioritaria ai Comuni con scarti superiori al 30 per cento. Se le risorse superano il fabbisogno, dall'eccedenza viene prelevato 1/12, che è destinato al finanziamento degli enti deficitari. Questo meccanismo di perequazione è peraltro oggi sospeso e alla perequazione sono destinate soltanto le maggiori risorse che annualmente sono rese disponibili dalla Legge Finanziaria.

Per quanto il D.Lgs. 244/1997 non menzioni esplicitamente l'imposta di registro, ipotecaria e catastale (oggi sostituita dall'addizionale IRPEF) come componente del meccanismo di perequazione, essa entra comunque nel processo di riequilibrio essendo stata sottratta a monte dal Fondo Ordinario.

Il Fondo perequativo realizza la perequazione rispetto alle basi imponibili e allo sforzo fiscale e tariffario. Per quanto rigurda le basi imponibili sono prese in considerazione l'ICI e l'imposta di registro, ipotecaria e catastale (oggi sostituita dall'addizionale IRPEF).

Il sistema di trasferimenti erariali previsto dal D.Lgs. 244/1997 realizza quindi più volte la perequazione rispetto alle risorse proprie dei Comuni: una volta nel Fondo Ordinario e un'altra nel Fondo Perequativo.

I motivi di insoddisfazione riguardo alle soluzioni prescelte con il D.Lgs. n. 244/1997 si estendono alle modalità con cui è realizzata la perequazione rispetto alle risorse proprie (cioè rispetto alle basi imponibili, o rispetto al gettito ove le basi imponibili non siano disponibili). Questa metodologia è mutuata da quella già utilizzata per l'applicazione del D.Lgs. n. 504/1992. Vengono "premiati" gli enti che abbiano la base imponibile o il gettito delle imposte e addizionali inferiore al valore normale della classe demografica di appartenenza, con contribuzioni crescenti in ragione dello scarto dal valore normale. Ma i contributi così definiti sono maggiorati in base ad elementi di fabbisogno nella misura massima del 10 per cento, elevabile al 20 per cento in caso di cumulo di due o più requisiti, per le seguenti categorie:

- Comuni montani con popolazione inferiore a 5.000 abitanti;

- Comuni non montani con popolazione inferiore a 2.000 abitanti;

- Comuni operanti in zone particolarmente depresse con ridotte basi imponibili immobiliari e di reddito;

-   Comuni capoluogo di Provincia;

-   enti aventi nel 1992 trasferimenti erariali ordinari e perequativi, per abitante, inferiori a quelli della fascia demografica di appartenenza;

-   enti con insediamenti militari in proporzione al rapporto esistente tra il numero dei militari ospitati negli insediamenti militari e la popolazione del Comune sede degli insediamenti militari.

Dunque, nella perequazione rispetto alle risorse proprie si reintroduce indebitamente un riferimento ai fabbisogni di spesa (rispetto ai quali si è già fatta la perequazione nel Fondo ordinario). Risulta del tutto evidente la farraginosità dell'attuale meccanismo di riparto dei fondi di parte corrente. A questo va aggiunto che la ripetuta considerazione degli stessi parametri nell'ambito di diversi, concorrenti, procedimenti di perequazione può comportare la sopravvalutazione di taluni elementi di fabbisogno e/o di talune componenti della capacità contributiva.

Il Fondo perequativo costituito ai sensi dei D. Lgs. n. 504/1992 e n. 244/1997 presenta tre componenti, di cui la prima è destinata a realizzare il riequilibrio rispetto alla materia imponibile disponibile localmente, e le altre due sono destinate all'incentivazione dello sforzo fiscale e tariffario. L'incentivazione dello sforzo fiscale è commisurata al rapporto tra base imponibile ICI desunta dai versamenti e base imponibile risultante dal catasto; l'incentivo per lo sforzo tariffario è invece commisurato al grado di copertura dei costi dei servizi pubblici.

1.2.2. I fondi per gli investimenti dei Comuni

La delega per il riordino dei trasferimenti erariali contenuta nella legge finanziaria 1997, art. 1, non contiene disposizioni riguardo ai fondi per gli investimenti, per i quali continuano quindi ad applicarsi le disposizioni del D. Lgs. n. 504/1992.

Il summenzionato decreto legislativo prevede un Fondo nazionale ordinario per gli Investimenti e un Fondo Nazionale Speciale per gli Investimenti. Il primo viene attribuito in ragione della popolazione residente e della spesa storica media per abitante riferita alle singole classi demografiche, il secondo è assegnato esclusivamente agli enti più bisognosi, che sono stati individuati nei Comuni dissestati e in quelli che abbiano avuto gli organi di governo disciolti per mafia.

Continua ad esistere, inoltre, il Fondo per lo sviluppo degli investimenti, che è il residuo del vecchio Fondo generale per la copertura delle rate di ammortamento dei mutui (si tratta chiaramente di un fondo ad esaurimento).

1.3. Il trasferimenti erariali alle Province e alle Comunità montane

Il sistema di trasferimenti a favore delle Province è in larga misura simile a quello previsto per i Comuni: i fondi sono gli stessi e i criteri di riparto sono del tutto simili.

Il Fondo Ordinario viene attribuito facendo, come per i Comuni, il confronto diretto tra fabbisogno e risorse. Il fabbisogno è definito in base a parametri oggettivi, le risorse sono pari alla somma del Fondo Ordinario (maggiorato delle risorse attribuite per l'edilizia scolastica), del Fondo consolidato e dell'APIET, diminuita dell'imposta sulle assicurazioni R.C.A. e dell'imposta erariale sulle trascrizioni (I.E.T.) che sono state attribuite alle Province in aggiunta alle entrate di cui già disponevano per legge. In seguito all'approvazione della legge 133/1999 che ha innovato la materia della fiscalità locale, fra le risorse va ricompresa l'addizionale provinciale sui consumi di energia elettrica in luoghi diversi dalle abitazioni limitatamente al gettito derivante dall'applicazione dell'aliquota minima di 18 L./Kwh, che però deve essere simultaneamente detratta dai trasferimenti erariali e, in caso di incapienza, dal gettito dell'imposta sulla R.C.A. trasferito dall'Erario alle Province.

Sugli enti che presentano un surplus viene prelevato 1/12 del surplus medesimo che va ad alimentare le erogazioni a favore degli enti deficitari, con priorità per le Province che presentino una sottodotazione rispetto al fabbisogno superiore al 30 per cento.

Il Fondo per la perequazione è articolato in tre parti: per la perequazione degli imponibili fiscali, per l'incentivo allo sforzo fiscale e per lo sforzo tariffario. La perequazione rispetto alla materia imponibile (o ai gettiti standardizzati, cioè stimati a parità di aliquota) fa riferimento, nelle simulazioni effettuate dal Ministero per l'anno 1999, all'imposta sulla R.C.A. e all'imposta di trascrizione, iscrizione e annotazione dei veicoli al PRA; vista l'attribuzione alle Province dell'addizionale sui consumi di energia elettrica con l'aliquota variabile da 18 a 22 lire per Kwh, la perequazione dovrebbe presumibilmente essere estesa al gettito dell'imposta sull'energia elettrica calcolato con l'aliquota minima di 18 L./Kwh.

Per quanto riguarda gli incentivi per lo sforzo fiscale e tariffario, va notato come il Ministero, nella citata simulazione, non sia stato in grado di effettuare il riparto per mancanza dei dati su cui operare.

Con l'attribuzione alle Province dell'addizionale sull'energia elettrica, l'incentivazione dello sforzo fiscale potrebbe essere legata all'aliquota dell'addizionale.

I fondi per gli investimenti sono assegnati secondo i medesimi criteri adottati per i Comuni.

Per quanto riguarda le Comunità montane può essere replicato quanto fin qui detto per Comuni e Province, essendo del tutto analoga la struttura dei finanziamenti erariali.

1.4. Proposta di un nuovo sistema di finanziamento degli enti locali

Si ritiene che il decreto legislativo che dovrà essere emanato in applicazione della nuova delega possa modificare il sistema dei trasferimenti di parte corrente a favore dei Comuni nel modo seguente:

- il Fondo ordinario e il Fondo perequativo, al netto della quota destinata a premiare lo sforzo fiscale e tariffario, ulteriormrnte ridotti del gettito dell'addizionale IRPEF (parte obbligatoria) al netto dei costi delle funzioni trasferite e del maggior gettito dell'addizionale sull'energia elettrica, dovrebbero confluire nel nuovo Fondo ordinario;

- il nuovo Fondo ordinario sarebbe un fondo ad esaurimento, da cui verrebbe sottratta annualmente una quota che potrebbe essere pari al 5-7 per cento (il D. Lgs. n. 504/1992  prevedeva un prelievo del 5 per cento) da destinarsi ad incremento del nuovo Fondo perequativo;

- il Fondo consolidato "ereditato" dalla normativa preesistente costituirebbe un ulteriore fondo ad esaurimento, che si estinguerebbe gradualmente man mano che scadono i provvedimenti di finanziamento degli interventi speciali, salvo nuovi interventi speciali che dovessero essere deliberati dal Parlamento; perchè la perequazione sia efficace è però opportuno che gli interventi speciali siano limitati a situazioni eccezionali di cui i parametri di fabbisogno del fondo perequativo non riescono a tenere conto (catastrofi naturali, ecc.); va perciò valutata l'opportunità di includere talune componenti dell'attuale Fondo consolidato nel Fondo ordinario ad esaurimento;

- il nuovo Fondo perequativo realizzerebbe la perequazione sia rispetto al fabbisogno che alle risorse proprie; la perequazione avverrebbe confrontando i fabbisogni dei singoli enti con le risorse complessive e attribuendo quote del Fondo perequativo esclusivamente agli enti deficitari; per gli enti che abbiano dotazioni in eccesso, il prelievo del 5-7 per cento annuo produrrà una lenta convergenza delle risorse verso il fabbisogno (spesa standard): al limite, gli enti più ricchi di risorse proprie vedranno azzerarsi, nel giro di qualche anno, i trasferimenti erariali di parte corrente; il Fondo perequativo verrebbe alimentato, oltre che dalle quote annualmente detratte dal fondo ordinario, dalle nuove asegnazioni per la finanza locale stanziate con la Legge finanziaria;

- verrebbe istituito un Fondo per l'incentivazione dello sforzo fiscale in cui verrebbero fatte confluire le risorse per l'incentivazione dello sforzo fiscale e tariffario in precedenza stanziate sul vecchio Fondo Perequativo;

- l'incentivazione dello sforzo tariffario verrebbe abbandonata, in quanto la normativa riguardante i principali servizi pubblici locali (acquedotto, fognatura e depurazione, raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, trasporti) esercita già sufficienti pressioni sulle Amministrazioni locali per ottenere una sana politica tariffaria: infatti la Legge Galli e la Legge Ronchi prevedono la totale copertura, nel giro di qualche anno, dei costi relativi al ciclo dell'acqua e ai RSU, mentre una direttiva comunitaria recepita dalla legislazione italiana impone la copertura di almeno il 30 per cento dei costi del trasporto pubblico. Nell'applicazione dei D. Lgs. n. 504/1992 e n. 244/1997 è inoltre emersa la difficoltà di applicare alle Province il criterio per l'incentivazione dello sforzo tariffario, per carenza di dati adeguati: nelle simulazioni degli effetti del D.Lgs. n. 244/1997 effettuate dal Ministero lo sforzo tariffario, per le Province, non è stato considerato per mancanza di dati. A questo va aggiunto che l'imputazione dei costi ai singoli servizi risulta spesso inattendibile per la presenza di costi comuni e congiunti.

Gli investimenti continuerebbero ad essere finanziati, come ora, attraverso tre fondi:

-   il Fondo ordinario per gli investimenti da attribuire in base a parametri obiettivo;

-   il Fondo speciale per gli investimenti da destinare ai Comuni particolarmente bisognosi;

-   il Fondo per lo sviluppo degli investimenti, che costituisce il residuo del vecchio fondo per la copertura delle rate di ammortamento dei mutui.

I fondi per la finanza locale sarebbero dunque i seguenti:

a) nuovo Fondo ordinario di importo pari alla somma dei vecchi fondi ordinario e perequativo (circa 20.000 miliardi) al netto di quanto destinato all'incentivazione dello sforzo fiscale e tariffario e dei fondi speciali a suo tempo confluiti nel fondo consolidato, ridotto ulteriormente in misura pari all'addizionale IRPEF (parte obbligatoria) al netto della spesa per funzioni trasferite e al maggior gettito dell'addizionale sull'energia elettrica (di cui al D.Lgs. 28 settembre 1998, n. 360, modificato dalla L. n. 133/1999, art. 12);

b) nuovo Fondo consolidato (o Fondo per gli interventi speciali), che include le risorse assegnate per interventi speciali, per la durata prevista dalle rispettive leggi di finanziamento; va valutata l'opportunità di includere nell'ammontare del Fondo le risorse destinate ai medesimi scopi confluite nell'attuale Fondo ordinario;

c) nuovo Fondo perequativo alimentato con le quote detratte annualmente dal Fondo ordinario di cui alla lettera a) e dagli stanziamenti per la finanza locale decisi annualmente con la Legge finanziaria;

d) Fondo per l'incentivazione dello sforzo fiscale;

e) Fondo ordinario per gli investimenti, di circa 200 miliardi;

f) Fondo speciale per gli investimenti;

g) Fondo per lo sviluppo degli investimenti, di 6.300 miliardi.

Ciascuno di questi fondi verrebbe diviso in quote di pertinenza di Comuni, Province e Comunità montane.

1.5. I criteri di riparto

L'attribuzione delle risorse ai singoli enti avverrebbe secondo i criteri sotto indicati.

1.5.1. Nuovo Fondo Ordinario

A ciascun ente locale verrebbe riconosciuta per l'anno 2000 una quota pari alle assegnazioni 1999 sul Fondo ordinario e sul Fondo perequativo al netto del premio per lo sforzo fiscale e tariffario e delle maggiori entrate derivanti dall'addizionale IRPEF obbligatoria al netto dei maggiori costi per le funzioni statali trasferite, nonchè delle maggiori entrate derivanti dall'addizionale sull'energia elettrica come modificata dall'art. 10 della legge n. 133/1999; la somma risultante è ulteriormente diminuita di una quota pari al 5-7 per cento annuo, che andrà a confluire nel Fondo perequativo. Il Fondo ordinario è pertanto un fondo ad esaurimento: a regime tutte le risorse originariamente confluite nel Fondo ordinario saranno ripartite con i parametri del nuovo Fondo perequativo. Se la capienza del fondo ordinario non fosse sufficiente per compensare completamente il maggiori gettito derivante dall'addizionale sull'energia elettrica, il maggior gettito dovrebbe essere detratto, per la parte residua, dagli altri fondi erariali trasferiti all'ente locale (art. 10, comma 11 della L. n. 133/1999).

1.5.2. Fondo consolidato

Ogni ente avrebbe le risorse ad esso già destinate per i medesimi motivi fino alle scadenze di legge. La mancata inclusione di queste entrate nel Fondo ordinario ad esaurimento evita che l'abbattimento annuo  del 5-7 per cento del Fondo ordinario si applichi anche a questa componente.

1.5.3. Nuovo Fondo Perequativo

La perequazione verrebbe effettuata confrontando i fabbisogni dei singoli enti con le risorse complessive.

a) Stima dei fabbisogni

I fabbisogni verrebbero stimati sulla base di parametri oggettivi in analogia a quanto già previsto dal D. Lgs. n. 504/1992 e dovrebbero riferirsi ai servizi indispensabili e a quelli a larga diffusione ovvero, preferibilmente, a tutti i servizi. La scelta a favore della globalità dei servizi è giustificata da un lato dalla problematicità dell'imputazione delle spese ai singoli servizi (così che l'imputazione risulta spesso arbitraria, specialmente nei piccoli Comuni dove il personale è utilizzato in modo promiscuo per più servizi); dall'altro dalla opinabilità dell'attribuzione a taluni servizi della qualifica di essenzialità o di meritevolezza; l'essenzialità o la meritevolezza di un servizio dipende in larga misura dalla dimensione dell'ente: Comuni di maggiori dimensioni forniscono una gamma più ampia di servizi ed è giusto che sia così perchè certi servizi possono essere forniti soltanto dai grandi Comuni che dispongono di un bacino di utenza sufficientemente ampio (che travalica in genere i confini amministrativi del Comune stesso). Ques'ultima osservazione rileva in particolar modo quando venga meno l'analisi per classi demografiche (vedi oltre). Poichè la legge n. 142/1990 fa riferimento ai soli servizi indispensabili, potrebbe rendersi necessaria una modifica della stessa legge n. 142 qualora si volesse fare riferimento ai fabbisogni per tutti i servizi; va però osservato che la lettera della legge n. 142 è già stata violata dall'art. 3 del D. Lgs. N. 244/1997 che ha fatto riferimento anche ai servizi a larga diffusione.

Nelle sedute successive al 21 luglio 1999 l'Osservatorio ha valutato come molto improbabile (e forse improponibile) una modifica della legge n. 142/1990 su questo punto. Si è quindi deliberato di proporre la perequazione con riguardo alla spesa per i soli servizi indispensabili. [2]

Il fabbisogno di spesa o spesa standard può essere stimato con l'analisi di regressione multipla, mettendo in relazione la spesa, come sopra definita, con una serie di variabili rappresentative delle caratteristiche territoriali, demografiche, economiche e sociali (e, per quanto riguarda gli investimenti, anche delle dotazioni infrastrutturali [3] ). L'analisi di regressione fornirà la stima del contributo di ciascuna variabile alla spesa standard. Comunicati tali parametri ai singoli enti, ogni Amministrazione dovrebbe essere in grado di calcolare la propria spesa standard e di confrontarla con le risorse.

E' dubbia l'utilità di mantenere la suddivisione dell'analisi statistica per classi demografiche, visto che la dimensione demografica viene comunque sempre compresa fra i determinanti della spesa standard. L'equazione stimata con la regressione assume genericamente la forma

S = a0 + a1X1 + a2X2 + ... + anXn

dove S rappresenta la spesa per i servizi pubblici, X1, X2,..., Xn sono le variabili esplicative (fattori che influiscono sulla spesa) e a1, a2,..., an sono dei valori stimati che rappresentano il contributo di ciascuna variabile alla spesa.

Nell'effettuare la rilevazione della spesa ai fini dell'analisi di regressione andrà posta grande attenzione nel definire la spesa rilevante, soprattutto con riguardo ai servizi dati in appalto.

Circa le variabili da prendere in considerazione per la valutazione dei fabbisogni, è opportuno affrontare la materia ex novo, perchè le stime effettuate per il D. Lgs. n. 504/1992 sono ormai datate e la stessa metodologia per il calcolo dei fabbisogni non è del tutto convincente. In particolare andranno ricomprese fra i determinanti dei fabbisogni talune variabili che nell'applicazione del D. Lgs. n. 504/1992 sono state incluse fra i fattori della perequazione fiscale: montanità e Comuni capoluogo. La montanità (o meglio la quota altimetrica) deve essere considerata, indipendentemente dalla dimensione dell'ente locale, perchè aumenta i costi di diversi servizi; i Comuni capoluogo, o i Comuni di grandi dimensioni, invece, hanno maggiori fabbisogni di spesa perchè offrono una gamma di servizi più ampia rispetto alla generalità dei Comuni e perchè fungono da attrattori per un numero (a volte molto alto) di cittadini residenti altrove (problema della popolazione residente che non coincide con quella presente, cui vanno commisurati molti servizi). Il problema dei grandi Comuni, naturalmenete, sarebbe mitigato qualora i fabbisogni fossero calcolati rispetto a tutti i servizi offerti [4] . Va però notato che i grandi Comuni godono a volte di trasferimenti erariali attribuiti sulla base di leggi speciali (come quelli per Roma capitale); le maggiori esigenze di spesa dei grandi Comuni vanno quindi pienamente considerate all'interno del Fondo Perequativo soltanto nella misura in cui non siano già state considerate in altra sede.

Il problema della divergenza tra popolazione presente e popolazione residente interessa non soltanto i grandi Comuni, ma anche quelli turistici. E' importante trovare qualche indicatore di fabbisogno specifico per questi Comuni superando le difficoltà statistiche che si sono manifestate in passato.

b) Le risorse

Il fabbisogno di ciascun ente andrà confrontato con le risorse totali opportunamente standardizzate, ove possibile, per tenere conto delle risorse potenziali piuttosto che dei gettiti effettivi (che sono influenzati dall'evasione, dalle aliquote e dalle agevolazioni e/o esenzioni deliberate dalle singole Amministrazioni locali). Il riferimento a gettiti standard fa sì, in altri termini, che non vengano premiati quegli enti che praticano una politica fiscale lassista. La standardizzazione del gettito si ottiene facendo riferimento a una struttura standard del tributo, con aliquote, detrazioni ed esenzioni uguali per tutti gli enti; in questo modo viene depurato il gettito degli effetti delle misure discrezionali deliberate dai singoli enti. Il gettito standard è indicativo della base imponibile: ai fini del riparto dei fondi erariali è sostanzialmente indifferente fare riferimento alle basi imponibili o ai gettiti standardizzati.

Per quanto riguarda i Comuni, le risorse totali sono date dalla somma del nuovo Fondo ordinario, dell'ICI standard, dell'addizionale IRPEF standard, dell'addizionale sull'energia elettrica, delle altre entrate per imposte, tasse, canoni e tariffe.

Il gettito standard dell'ICI è quello che si ottiene applicando l'aliquota del 4 per mille e la detrazione per le abitazioni principali pari a L. 200.000. Il gettito standard dell'addizionale IRPEF è quello corrispondente all'aliquota dell'1 per cento, l'aliquota minima prevista dall'art 12 della L. n. 133/1999 per la parte obbligatoria dell'addizionale.

La ricostruzione del gettito standard dell'ICI può essere fatta partendo dai dati dei concessionari della riscossione relativi ai bollettini di versamento. Da questi è possibile risalire alle basi imponibili dichiarate. Il problema di questo data base è che contiene molti errori (che però sono evidenziati in un apposita sezione delle tabelle fornite ai Comuni a supporto delle previsioni del gettito annuale). Il Consorzio provvede a correggere i dati, a pagamento, su richiesta dei Comuni. Andrebbe fatta una operazione di generale ripulitura dei dati, perchè questa è l'unica fonte aggiornata che fornisce dati di dettaglio sull'ICI.

E' chiaro che in questo modo non si tiene conto dell'evasione, perchè il riferimento è ai versamenti di imposta. Si potrebbe in alternativa fare affidamento sul data base del Ministero delle finanze relativo alle dichiarazioni ICI. Bisogna però verificare che tale data base sia aggiornato con le dichiarazioni successive al 1993 e sia attendibile; se il data base del Ministero fosse fermo al 1993 non sarebbe probabilmente di grande utilità.

I dati catastali sono ancora meno affidabili. Nella Provincia di Trento - dove il catasto è probatorio e perciò dovrebbe essere più attendibile - le basi imponibili risultanti dai versamenti superano largamente quelle catastali.

Per quanto riguarda il gettito standard dell'addizionale IRPEF, i dati in possesso del Ministero delle finanze non dovrebbero porre problemi di stima (in effetti, il Ministero ha già provveduto alle stime). Per l'addizionale ENEL, poi, non esiste alcuna necessità di stimare un gettito standard, in quanto il Comune non ha facoltà di variare le aliquote.

Per le Province le risorse totali sono date dalla somma del Fondo Ordinario, dell'imposta sulle assicurazioni RCA, dell'imposta (standard) sulle trascrizioni, iscrizioni e annotazioni dei veicoli al PRA e della addizionale standard sull'energia elettrica, nonchè degli altri proventi derivanti da imposte, tasse, canoni e tariffe per la vendita di servizi. Il gettito standard dell'addizionale sui consumi di energia elettrica in luoghi diversi dalle abitazioni si ottiene applicando l'aliquota minima di 18 L./Kwh. Il gettito standard dell'imposta di trascrizione si ottiene parimenti applicando la tariffa base nazionale per tipo e potenza dei veicoli.

La standardizzazione di tutte le entrate non è possibile per la mancanza dei dati statistici necessari e per l'eccessiva onerosità di una rilevazione ad hoc che dovrebbe essere, di necessità, annuale. Le difficoltà sono legate all'estrema complessità della struttura di certi prelievi, quali la TARSU, la TOSAP o COSAP, le tariffe dell'acqua, i contributi di urbanizzazione. D'altro canto, se ai fini della determinazione dei fabbisogni si considerano tutte le spese per tutti i servizi, sarebbe scorretto ignorare parte delle entrate riferibili ai medesimi servizi. Il problema viene meno soltanto se i costi dei servizi sono integralmente coperti da corrispondenti entrate tariffarie o fiscali: per esempio, a partire dall'anno in cui la legislazione nazionale prevede l'integrale copertura dei costi del ciclo dell'acqua e della raccolta e smaltimento dei RSU, le spese relative a questi servizi e le correlate entrate (canoni di acquedotto, depurazione e fognatura, TARSU o tariffa ARSU) potranno essere ignorate.

In alternativa, per le entrate non standardizzabili si potrebbe utilizzare la soluzione della Valle d'Aosta che consiste nel forfetizzare le entrate in ragione dell'8 per cento della spesa standard di ciascun Comune (la percentuale dell'8 per cento è la media regionale).

1.5.4. Il Fondo per l'incentivazione dello sforzo fiscale (o Fondo per la perequazione dello sforzo fiscale)

Gli incentivi allo sforzo fiscale sono importanti anche se non risulta agevole arrivare alla definizione di parametri significativi. Si deve probabilmente rinunciare a prendere in considerazione il livello di evasione o perchè l'ente locale non ha il controllo della medesima (è il caso dell'addizionale IRPEF e dell'imposta sull'energia elettrica) o perchè non esistono dati affidabili sulle vere basi imponibili o sui gettiti potenziali. In queste circostanze, l'unica cosa che si può fare è premiare quei Comuni che deliberano aliquote maggiori e/o agevolazioni minori (affrontando un costo politico forse superiore a quello connesso alla lotta all'evasione). A tal fine si può confrontare il gettito effettivo con il gettito standard che si otterrebbe applicando una struttura standard dell'imposta (vedi sopra). Il passo successivo consiste nel determinare l'entità del premio. A questo proposito si segnalano due possibilità. La prima consiste nell'attribuire un premio proporzionale alla divergenza (positiva) tra gettito effettivo e standard; questa soluzione, a parità di aliquote e agevolazioni, premia di più i Comuni con una maggiore base imponibile. La seconda soluzione consiste nell'attribuire un premio ai Comuni che abbiano il gettito effettivo superiore al gettito standard, commisurando il premio al gettito standard medio della classe demografica e all'aliquota adottata; in questo modo verrebbe neutralizzato l'effetto ricchezza. La seconda soluzione potrebbe sembrare più equa della prima anche se riduce l'incentivo, per i Comuni ricchi, ad aumentare le aliquote.

La prima soluzione si può formalizzare in questi termini, con riferimento ad una imposta come l'ICI (imposta proporzionale con detrazione di imposta). Il Comune ottiene un gettito (G) che è dato dal prodotto dell'aliquota effettiva (t) per la base imponibile (B) al netto delle detrazioni totali, date a loro volta dal prodotto della detrazione unitaria (d) per il numero di aventi diritto (N):

G = t B - d N

Il gettito standard (G*) è invece dato dal prodotto dell'aliquota minima (t*) per la base imponibile (B) diminuito della perdita standard per detrazioni di imposta, pari a sua volta alla detrazione standard (d*) per il numero di aventi diritto (N):

G* = t* B - d* N.

Il premio per lo sforzo fiscale è commisurato alla differenza tra il gettito effettivo e quello standard, sotto la condizione che tale differenza sia positiva. Il premio è cioè pari a una quota prefissata della seguente differenza di gettito:

G - G* = (t - t*) B - (d - d*) N           per G > G*.

La seconda soluzione, che è del tutto innovativa e di cui si propone l'adozione, consiste nell'attribuire un premio proporzionale alla differenza (positiva) di gettito

G - G** = (t - t*) B - (d - d*) N

dove B è il prodotto della base imponibile media per abitante della stessa classe demografica per la popolazione residente dello specifico Comune.

Questa impostazione centrata sull'incentivazione dello sforzo fiscale deriva dai D. Lgs. N. 504/1992 e n. 244/1997. L'Osservatorio, ha però espresso una netta preferenza per la perequazione dello sforzo fiscale e per la limitazione del premio per lo sforzo fiscale a favore di quegli enti che siano in grado di dimostrare una riduzione dell'evasione.

La perequazione dello sforzo fiscale richiede che un punto di aliquota percentuale o millesimale dia lo stesso gettito ovunque. Questa impostazione intende favorire (o non sfavorire ulteriormente) gli enti con ridotte basi imponibili locali. La discussione ha portato alla conclusione che una parte dei fondi erariali dovrebbe essere attribuita agli enti che hanno basi imponibili sotto la media e che il confronto va fatto per categorie omogenee di enti. Espresso in questi termini il criterio non è molto diverso dalla seconda versione del premio per lo sforzo fiscale indicata sopra in formule. E' comunque, in definitiva, una forma di perequazione delle basi imponibili locali.

Il criterio in oggetto dà origine alla seguente formula

C = a [(t -t*) (B - B) - (d - d*) N]         per B > B

dove  C  è il contributo aggiuntivo erogato all'ente con deficit di risorse,  a  è un coefficiente di proporzionalità che dipende dalle risorse disponibili per la perequazione e le altre variabili hanno i significati già noti.

Per quanto riguarda l'incentivo allo sforzo fiscale, come si è già detto, si vorrebbe limitarlo a quegli enti che dimostrino di avere ridotto l'evasione. Il riferimento dovrebbe essere agli accertamenti eseguiti dagli Uffici tributari degli enti locali: otterrebbero riconoscimento pieno gli accertamenti non contestati dal contribuente, mentre quelli contestati verrebbero calcolati soltanto per una percentuale da definire. Prendere in considerazione anche gli accertamenti contestati (seppure in ragione di una modesta percentuale) rappresenterebbe però un incentivo a un malcostume fiscale già fin troppo diffuso, consistente nel fare accertamenti immotivati. Il premio allo sforzo fiscale potrebbe consistere nell'esclusione per un triennio  del maggior gettito risultante dagli accertamenti dalla definizione delle risorse ai fini del calcolo della quota del fondo perequativo di competenza di ogni ente (altrimenti a maggiori risorse corrisponderebbero minori trasferimenti erariali).

1.5.5. I fondi per il finanziamento degli investimenti

Il Fondo ordinario per gli investimenti dovrebbe essere ripartito sulla base di parametri obiettivi, che esprimano i fabbisogni dei singoli enti. Attualmente la ripartizione del fondo avviene in base alla spesa media per abitante per classe demografica, che è un indicatore alquanto grossolano di fabbisogno: infatti non si tiene conto delle diverse tipologie di Comuni (turistici e non turistici, con frazioni e senza frazioni, ecc.) che possono modificare i fabbisogni all'interno della stessa classe demografica; e nemmeno si tiene conto delle infrastrutture già esistenti e del loro stato.

In sede di revisione generale dei trasferimenti potrebbe essere fatto, forse, un tentativo per identificare in modo più preciso i fabbisogni usando la stessa metodologia di analisi impiegata per stimare la spesa standard di parte corrente.

A questo proposito, va sottolineato il riferimento dell'art. 11, lettera f) della legge n. 133/1999 alle "caratteristiche infrastrutturali". La norma sembra riferirsi al finanziamento della spesa in conto capitale, ma bisogna rilevare come sia estremamente difficile tenere conto delle dotazioni infrastrutturali esistenti, a causa della loro eterogeneità. L'unica possibilità consiste probabilmente nel ricostruire lo stock di capitale dei singoli enti cumulando la spesa per investimenti per un arco di tempo piuttosto lungo (ovviamente rivalutando le spese passate in base all'indice dei prezzi degli investimenti e decurtandole dell'ammortamento).

E' da valutare se, dal punto di vista politico, sia opportuno avviare questa operazione contemporaneamente alla revisione dei trasferimenti di parte corrente. E' anche dubbio che la delega si riferisca anche ai trasferimenti in conto capitale. La decisione assunta dall'Osservatorio, anche in sintonia con le indicazioni politiche dell'epoca, è stata di non estendere la revisione dei trasferimenti ai fondi per il finanziamento degli investimenti.

CAPITOLO II

Stima dei fabbisogni di spesa (spesa standard) per i Comuni

2.1. Metodologia impiegata

Il fabbisogno di spesa o spesa standard è stato stimato per tutti i Comuni italiani, con l'eccezione dei Comuni delle regioni Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige e Friuli-Venezia Giulia. L'esclusione di questi enti si giustifica con la competenza delle citate regioni a statuto speciale (e province autonome) in materia di finanza locale e con l'entità dei trasferimenti regionali (o provinciali) ai Comuni, molto superiore rispetto alla media nazionale dei trasferimenti erariali.

Si sono fatte stime della spesa standard con riguardo sia alla spesa complessiva che alla spesa per i servizi indispensabili e per quelli a larga diffusione. Le elaborazioni più recenti, utilizzate per la simulazione del nuovo criterio di riparto, hanno però fatto riferimento soltanto alla spesa per i servizi indispensabili e alla spesa complessiva.

I servizi indispensabili sono stati individuati dal D.Lgs. n. 540/1992, che ha prodotto il seguente elenco:

- servizi connessi agli organi istituzionali;

- servizi generali;

- servizi connessi all'ufficio tecnico comunale;

- servizi di anagrafe e stato civile, statistico e inerenti alla difesa;

- servizi di polizia locale;

- servizi di polizia amministrativa;

- servizi di istruzione primaria;

- servizi di istruzione secondaria;

- servizi necroscopici, cimiteriali e trasporti funebri;

- servizi idrici e fontane;

- servizi di fogne , collettori e depuratori;

- servizi di nettezza urbana;

- servizi di viabilità e di illuminazione pubblica.

I servizi maggiormente diffusi sono stati invece individuati dal Ministero dell'interno, in applicazione del D. Lgs. n. 244/1997, nella seguente lista:

- servizi connessi alla gestione e alla conservazione del patrimonio;

- servizi di scuola materna;

- servizi connessi all'assistenza scolastica;

- servizi inerenti ad altri interventi sociali;

- servizi di assistenza e beneficenza.

I dati di spesa dei Comuni provengono dai certificati di conto consuntivo relativi all'anno 1996, che al momento dello svolgimento dell'indagine erano i più recenti disponibili. I dati si riferiscono alla competenza.

I dati dei certificati di conto consuntivo sono stati sottoposti ad una serie di correzioni per renderli più significativi ai fini della presente indagine ed eliminare alcune distorsioni sistematiche o accidentali.

Una prima correzione è stata effettuata sottraendo gli interessi passivi e le poste compensative e correttive delle entrate. Con riguardo alla spesa per i servizi indispensabili e a larga diffusione gli interessi passivi e le poste correttive sono stati detratti pro-quota, in base al rapporto rilevato tra spesa per i servizi indispensabili e a larga diffusione e spesa complessiva indicata nella sezione di bilancio rilevante. Questa correzione, che sembrava opportuna soprattutto per la variabilità, nel corso del tempo, del peso degli interessi passivi nel bilancio (in particolare dei piccoli Comuni), è stata utilizzata soltanto nelle prime elaborazioni in quanto è parso subito evidente che le poste in oggetto registrate nei certificati di conto consuntivo erano in taluni casi del tutto inattendibili, tali da introdurre nell'analisi maggiori distorsioni di quelle che si voleva rimuovere.

E' stata invece introdotta, e mantenuta, una correzione per la forma di gestione dei servizi pubblici, visto che la forma di gestione può incidere sulla contabilizzazione della spesa rendendo i dati disomogenei. In particolare, per i servizi gestiti in economia possono figurare spese maggiori rispetto ai servizi in appalto o gestiti da azienda municipalizzata, a parità di ogni altra condizione. Questo si verifica quando il servizio è ceduto contro la corresponsione di una tariffa che affluisce direttamente al bilancio dell'azienda speciale o della ditta appaltatrice.

Per rendere omogenei i dati di spesa rispetto alla forma di gestione si sono effettuate le seguenti operazioni:

- per la spesa relativa ai servizi indispensabili e a larga diffusione si è provveduto a scorporare dalla spesa le entrate per la vendita del servizio rilevate nella parte 19 del certificato di conto consuntivo; in pratica la correzione si rende necessaria soltanto per l'acquedotto;

- per la spesa relativa a tutti i servizi si sono detratti i proventi dei servizi a domanda individuale e dei servizi produttivi (parte 3 del certificato di conto consuntivo).

I dati di spesa sono stati ulteriormente corretti per i consorzi sottraendo dalla spesa complessiva, già corretta come sopra indicato, i concorsi erogati da altri enti per la gestione consortile; in caso contrario il fabbisogno degli enti capoconsorzio risulterebbe inflazionato.

Infine sono state effettuate correzioni per casi specifici, laddove appariva evidente che era stato commesso un errore di digitazione o altro errore chiaramente identificabile, e quindi correggibile. Quando è stato individuato un errore nel dato ma non è stato possibile correggerlo, il Comune è stato cancellato dall'universo per non alterare le stime. Il numero di osservazioni della regressione è quindi di norma minore del numero di comuni appartenenti all'universo [5] .

In definitiva, si sono effettuate stime per la spesa standard per abitante relativamente alle seguenti definizioni di spesa:

- spesa per i servizi indispensabili, al netto delle entrate del servizio acquedotto (per le gestioni in economia);

- spesa per i servizi indispensabili e a larga diffusione, al netto delle entrate del servizio acquedotto (per le gestioni in economia);

- spesa complessiva per tutti i servizi, al netto dei proventi dei servizi a domanda individuale e a carattere produttivo e, per i Comuni capoconsorzio, dei trasferimenti erogati dagli enti consorziati.

Soltanto le stime relative al primo e all'ultimo tipo di spesa sono qui riportate.

Per la stima della spesa standard (per qualunque definizione di spesa) si è fatto ricorso al metodo statistico della regressione multipla, comunemente impiegato in questo tipo di studi e di comprensione relativamente agevole.

La spesa standard per abitante è messa in relazione a un numero di variabili oggettive che si può aprioristicamente ritenere incidano sui fabbisogni di spesa dei singoli enti. La relazione stimata è dunque del tipo

[1]     S = a0 + a1X1 + a2X2 + .... + anXn

dove  S  è la spesa media per abitante osservata nei singoli comuni, X1, X2, ... , Xn sono le variabili esplicative suddette e a0, a1, a2, ..., an sono delle costanti stimate con il metodo della regressione multipla.

Una volta stimati i coefficienti  ai, la spesa standard o fabbisogno del singolo ente viene determinata inserendo nella formula [1] i valori che X1, X2, .., Xn assumono nello specifico Comune.

E' importante sottolineare che le variabili esplicative X1, ..., Xn non sono tutte quelle che influiscono sulla spesa, ma solo quelle che aprioristicamnte si ritiene possano incidere sui fabbisogni di spesa. Quindi non sono incluse tra le variabili esplicative le variabili di entrata (imposte, tasse, tariffe, contribuzioni erariali e regionali). Non sono incluse nemmeno variabili territoriali, salvo in un caso in cui è parso che queste potessero essere viste come indicative di fabbisogni (condizioni economico-sociali).

La regressione stima la spesa per abitante che può essere ritenuta appropriata per il singolo ente sulla base di certi elementi di fabbisogno (abitanti, turismo, pendolarismo, ecc.), indipendentemente dalla ricchezza dell'ente (che può dipendere sia da risorse proprie che da risorse trasferite). Ciò che viene attribuito per ogni elemento di fabbisogno è ciò che "mediamente" viene speso per quella ragione nei Comuni italiani. Non viene riconosciuta ai singoli Comuni la quota di spesa che dipende dalla maggiore ricchezza dell'ente.

I parametri stimati a1, a2, ..., an indicano il contributo di ciascuna variabile alla costruzione del fabbisogno. Le stime valgono all'interno dell'intervallo osservato delle variabili, cioè per i valori che le variabili possono in effetti assumere, data l'esperienza passata. Inoltre le variabili X1, X2, ..., Xn vanno in genere considerate come proxy di realtà più complesse: così gli addetti all'industria e al terziario (incluso il terziario pubblico) rappresentano la popolazione presente sul territorio comunale per ragioni di lavoro, che può essere ben diversa da quella residente, ma sono anche indicativi di altre presenze sul territorio indotte dalle attività in oggetto, perchè uffici pubblici e privati, scuole, ospedali, centri commerciali, imprese attirano cittadini residenti altrove e impongono costi aggiuntivi per viabilità, polizia urbana, RSU, fognature, ecc.

Le variabili impiegate sono così denominate:

SPIND = spesa per i servizi indispensabili / popolazione residente, in migliaia di lire

SPTOTAB = spesa per tutti i servizi / popolazione residente, in migliaia di lire

POP4 = 1/POP96exp2

POP96 = popolazione residente 1996

SUP2 = D * superficie urbanizzata (in ha) / popolazione

D = dummy per pianura-collina (D = 1 se MONT = 0)

MONT = dummy per Comuni montani (classificazione Istat: montagna litoranea + montagna interna)

KmTOT = estensione delle strade interne, esterne e di montagna (strade di montagna con peso doppio)

PLALB = posti letto alberghieri per abitante

CONCENT = abitanti per ha

PRADD = (addetti all'industria e al terziario pubblico e privato, esclusi gli addetti di alberghi, bar e ristoranti) / popolazione

PRADDALB = addetti degli alberghi, bar e ristoranti / popolazione

PRNUC = nuclei famigliari / popolazione

PRCASE2 = seconde case / popolazione

TIZO = dummy per tipo di zona (isole e laguna = 1)

PRMAI65 = popolazione ultrasessantacinquenne / popolazione

PROVA = dummy capoluogo * (studenti universitari iscritti a corsi di laurea o di diploma con sede nel Comune) / popolazione

NOVEST = dummy per Nord-Ovest

NEST = dummy per Nord-Est

CENTRO = dummy per Centro

SUDIS = dummy per Sud e Isole

CONS = costante

Si tratta di una serie di variabili ambientali, demografiche, sociali, economiche ed infrastrutturali il cui significato può essere rapidamente apprezzato.

Le due variabili demografiche POP4 e POP96 rappresentano l'impatto sulla spesa pro-capite della dimensione del Comune. La prima variabile è rapidamente decrescente al crescere della popolazione residente e tiene conto delle cospicue economie di scala conseguenti all'ampliamento delle dimensioni dei Comuni (per enti di piccole o piccolissime dimensioni). Gli effetti di questa variabile si esauriscono rapidamente. La seconda variabile produce invece il crescere della spesa standard al crescere della dimensione dell'ente. Può essere intesa come rappresentativa sia delle diseconomie di scala dei grandi centri (congestione) che degli oneri connessi al pendolarismo verso le città. Per livelli demografici modesti, la prima variabile più che compensa la seconda e dà origine a una curva decrescente; oltre un certo limite prevale l'effetto della seconda variabile e la curva della spesa per abitante diventa crescente. Queste due variabili catturano quegli effetti di scala che non siano già indirettamente rappresentati da altre variabili introdotte nella regressione. Hanno quindi un valore residuale.

La variabile MONT--una dummy che assume valore 1 nelle zone montane e 0 altrove--è stata introdotta perchè nelle zone montane crescono rapidamente i costi dei servizi pubblici per la necessità di mantenere sgombre le strade dalla neve nella stagione invernale, per la maggiori spese connesse alla manutenzione e riparazione delle strade danneggiate dal gelo, per la presenza a volte di forti dislivelli che incidono sui costi dei servizi a rete, per la dispersione della popolazione sul territorio, che pure influisce negativamente sulla gestione dei servizi a rete (nei Comuni montani di norma una quota maggiore della popolazione risiede nelle frazioni), e così via.

La variabile TIZO--una dummy che assume valore 1 per le isole minori e la laguna, 0 per le altre aree--riconosce i maggiori costi connessi alle difficili condizioni orografiche.

Lo sviluppo della rete stradale, KMTOT, incide sui costi della viabilità, ma è anche indirettamente (e in modo approssimativo) un indicatore dell'estensione delle reti dell'acqua, del gas, delle fognature, dell'illuminazione pubblica e dei relativi costi di gestione.

La variabile SUP2 è una misura della dispersione della popolazione sul territorio. La dummy  D  azzera il valore della variabile per le zone montane; in altri termini, la variabile SUP2 indica la dispersione della popolazione nelle zone non montane. Si è usato l'artificio della dummy moltplicativa  D  per evitare sovrapposizioni tra le variabili MONT e SUP; nelle zone montane infatti, la dispersione della popolazione sul territorio è sistematicamente maggiore che nelle altre zone: la variabile MONT tiene perciò già conto della dispersione della popolazione. La dispersione della popolazione è un fattore che incide pesantemente sul costo dei servizi a rete (acquedotto, fognature, raccolta RSU, ecc.)

PLALB, PRADD, PRADDALB, PRCASE2 e PROVA sono una batteria di variabili attraverso cui si tenta di catturare le differenze tra popolazione presente e residente e i connessi effetti sui costi dei servizi pubblici. L'origine di queste differenze è legata principalmente al turismo e al pendolarismo per motivi di lavoro e di studio, ma anche ad altri fattori come la presenza di centri commerciali, ospedali, uffici pubblici e caserme, che esercitano una attrazione su soggetti residenti in altre amministrazioni.

PLALB sono i posti-letto alberghieri per abitante e insieme al rapporto tra seconde case e popolazione residente (PRCASE2) rappresenta un indice di turisticità del Comune (comprensivo del turismo d'affari). I posti-letto sono risultati più significativi delle presenze alberghiere perchè i costi dei servizi pubblici sono commisurati più ai picchi di presenze che alle presenze complessive in corso d'anno. I costi connessi alle attività turistiche sono ingenti, in quanto in talune località turistiche la popolazione presente, nella stagione alta arriva ad essere dieci volte la popolazione residente.

La variabile PRADD è il rapporto tra gli addetti dell'industria e del terziario (incluso il terziario pubblico ma esclusi gli addetti di alberghi, bar e ristoranti) e la popolazione residente. Questa variabile è importante perchè gli addetti possono essere non residenti nel Comune e ciononostante imporre al Comune costi legati direttamente e indirettamente alla loro presenza. Ogni attività economica induce movimenti di persone e di mezzi, che incidono sui costi dei servizi pubblici; particolarmente rilevante, poi, è la forza di attrazione di scuole, università, uffici pubblici, ospedali. Gli addetti del terziario sono quindi, come e più di quelli dell'industria, proxy di fenomeni di ampia portata, non direttamente rilevabili, che incidono pesantemente sui costi delle amministrazioni comunali.

La variabile PRADDALB è il rapporto tra addetti agli alberghi, bar e ristoranti e la popolazione residente. E' una variabile particolarmente sensibile che funziona da proxy per fenomeni di difficilissima o impossibile rilevazione, come le presenze a qualunque titolo di non residenti sul territorio. In particolare i turisti "giornalieri", che non utilizzano gli alberghi, sono una variabile di impossibile rilevazione diretta (salvo fare qualche indagine campionaria in certi periodi dell'anno, cosa che non si può fare in questa occasione), ma lasciano qualche traccia indiretta della loro presenza attraverso l'uso di bar e ristoranti, che è rilevato (a sua volta indirettamente) attraverso il numero di addetti a quel particolare settore.

Un'altra fonte di divergenza tra popolazione presente e popolazione residente è rappresentata dagli studenti e, in particolare, dagli studenti universitari. E', questo, un fattore importante di fabbisogno per quei centri urbani che ospitano grandi atenei. La variabile PROVA è sostanzialmente il rapporto tra studenti iscritti a corsi di laurea e diplomi universitari e popolazione residente. Tale rapporto è stato moltiplicato per una dummy che assume valore 1 nei capoluoghi di provincia e valore 0 altrove. Questa operazione è stata fatta per "ripulire" i dati di quelle iniziative periferiche che interessano di norma poche decine di studenti, non influendo in modo significativo sui costi dei servizi pubblici. Il risultato è una stima più accurata del coefficiente della variabile.

Anche la struttura della popolazione ha un ruolo nella determinazione dei fabbisogni. Il rapporto tra nuclei familiari e popolazione residente (PRNUC) è tanto maggiore quanto minore è la dimensione del nucleo familiare; in altri termini, a parità di popolazione ci sono più nuclei familiari se questi hanno una dimensione ridotta. Questo è un fattore importante nel determinare la spesa per abitante, in quanto i costi di molti servizi dipendono più dalla numerosità dei nuclei familiari (le unità di consumo) che dalla popolazione residente. Si pensi, per esempio, ai costi di fatturazione dei servizi pubblici, ai costi di gestione dell'ICI e della TARSU (più nuclei familiari implicano più contribuenti), ecc.

La variabile PRMAI65 (incidenza degli ultrasessantacinquenni sulla popolazione residente) ha una funzione meno chiara nel contesto della spesa per i servizi indispensabili. Incide sicuramente sulle spese per i servizi necroscopici, cimiteriali e i trasporti funebri, ma riflette probabilmente in modo indiretto anche altri fattori di fabbsogno (andando quindi a ridurre i rispettivi coefficienti).

Le variabili geografiche NOVEST, NEST, CENTRO, SUDIS--rappresentative rispettivamente del Nord Ovest, del Nord Est, del Centro e del Sud (incluse Sicilia e Sardegna) sono state inserite allo scopo di tenere conto in una certa misura delle diverse caratteristiche economico-sociali delle diverse aree. L'aggregazione del Mezzogiorno continentale con le Isole si è resa necessaria per rendere più plausibili i risultati delle stime. Come si vedrà, con questa impostazione risulta che, a parità di ogni altra condizione, la spesa standard per abitante è massima per il Sud+isole, si riduce in misura limitata per il Centro e in misura maggiore per il Nord (Nord-Est e Nord-Ovest sono pressocchè alla pari). Mantenendo disaggregati Sud e Isole, si ottiene invece che le Isole hanno la spesa più alta (sempre a parità di condizioni: abitanti, posti-letto, ecc.); seguono il Centro, il Sud e il Nord. Questa impostazione sembra riprodurre maggiormente i modelli di spesa pregressi, ma è difficilmente difendibile se si vuole dare di più alle zone più svantaggiate.

L'inserimento nella regressione delle variabili geografiche è un tentativo di tenere conto della delega che prevede, appunto, si tenga conto delle condizioni economico-sociali: il legislatore vuole presumibilmente che i trasferimenti siano maggiori per i Comuni siti in aree "disagiate". Nella regressione esistono già  vari indicatori economico-sociali (addetti, popolazione anziana, ecc.); tuttavia agiscono per lo più nella direzione opposta a quella che il legislatore presumibilmente intende: più addetti-più sviluppo-più ricchezza-maggior fabbisogno di spesa pubblica.

L'inserimento di queste variabili geografiche allora può essere utile. [6] L'alternativa è di tenere conto del grado di sviluppo (o del degrado) fuori della regressione, ritoccando i valori stimati in base a indicatori del grado di sviluppo o di degrado. La questione è più politica che economica. Il degrado socio-economico può far crescere il fabbisogno di spesa corrente dei Comuni perchè sono necessari interventi contro le tossicodipendenze, aiuti economici agli indigenti, ecc.: insomma più spesa sociale. L'impatto sul fabbisogno di spesa corrente è però limitato. Molto più importante è l'effetto diretto dello sviluppo economico-sociale sul fabbisogno di spesa: più sviluppo richiede più spesa, anche per i servizi indispensabili.

Le variabili su elencate sono il frutto di una selezione fra una serie più ampia di variabili che a priori si può ritenere incidano sui fabbisogni di spesa. L'analisi di regressione non ha però confermato il ruolo di queste variabili. Il caso più clamoroso è rappresentato dalla incidenza della popolazione giovanile sulla popolazione residente. Nessuna delle specificazioni adottate per questa variabile è risultata significativa. Una ipotesi è che l'effetto della popolazione giovanile sia stato "catturato" da una o più altre variabili impiegate nella regressione, come la montanità o l'ampiezza dei nuclei familiari. La variabile "popolazione giovanile" risulta non significativa anche qualora si elimini la variabile "ultrasessantacinquenni" che chiaramente è correlata negativamente con la popolazione giovanile.

L'effetto delle frazioni sulla spesa per abitante, misurato dalla variabile , è risultato significativo ma di segno negativo. Il segno negativo si ottiene anche limitando le stime ai Comuni di dimensione media e piccola, dove maggiore è la quota di popolazione residente nelle frazioni. Poichè il segno negativo non è giustificabile sul piano logico-economico, la variabile è stata cassata.

Durante i lavori dell'Osservatorio uno dei componenti ha sostenuto tenacemente che il metodo della regressione introdurrebbe una circolarità fra risorse e spesa standard, per cui i Comuni più ricchi avrebbero riconosciuto una maggiore spesa standard e, in definitiva, l'approccio seguito non farebbe che confermare i modelli di spesa già in atto. Da questa valutazione Pica fa discendere la necessità di distinguere tra spesa standard e fabbisogno: la prima è il frutto di una operazione tecnica (con la distorsione di cui sopra), il secondo rifletterebbe una valutazione politica.

In realtà le argomentazioni proposte sono state ritenute in larga misura infondate. E' indubbiamente vero che le stime basate sulla spesa pregressa riflettono in una certa misura i comportamenti passati; tuttavia, nel caso specifico, l'accurata scelta delle variabili, l'alto numero di osservazioni (si è operato sull'universo dei Comuni) e l'affinamento delle regressioni hanno ridotto al minimo gli effetti della circolarità. Infatti, fra spesa standard e spesa effettiva esistono ampi scarti, che non si avrebbero se la circolarità avesse un ruolo di rilievo.

Si tenga presente che la spesa effettiva deriva dalle risorse complessivamente disponibili per l'ente, cioè dalla somma delle entrate proprie e di quelle trasferite, che in taluni enti rappresentano ancora una quota molto rilevante delle entrate complessive. Inserire tra le variabili esplicative della spesa tutte le entrate dell'ente renderebbe l'R2 molto prossimo all'unità e "schiaccerebbe" il contributo di tutte le variabili di fabbisogno. L'operazione servirebbe soltanto a dimostrare una cosa del tutto ovvia: che si spendono le risorse di cui si dispone (enti dissestati a parte).

Se si vogliono aggiungere alla regressione variabili di entrata per misurare gli effetti della ricchezza sulla spesa, bisogna quindi scegliere fra le entrate proprie e i trasferimenti. La spesa standard verrebbe stimata in questo caso sommando gli effetti di tutte le variabili di fabbisogno, ma non di quelle di entrata. Questo approccio elimina in parte la circolarità, ma presenta qualche inconveniente forse più grave di quello che si vuole eliminare.

Se venissero inseriti nella regressione i trasferimenti erariali, verrebbero penalizzati tutti gli enti del Mezzogiorno, che hanno goduto in passato, e godono tuttora, di rilevanti contributi.

La soluzione alternativa, che consiste nel fare riferimento alle entrate proprie (o a parte di esse) opportunamente standardizzate per eliminare gli effetti delle diverse aliquote, può portare a una perequazione rispetto alle entrate proprie "eccessiva" se i contributi sono attribuiti proporzionalmente ai fabbisogni e in ragione inversa delle entrate proprie. In genere, i criteri di riparto utilizzati nel mondo prevedono proprio questa doppia perequazioine, rispetto ai fabbisogni e alle entrate. E lo stesso accade per il criterio di riparto deliberato dall'Osservatorio.

In conclusione, nessun metodo è perfetto, ma quello utilizzato dall'Osservatorio sembra essere un ragionevole compromesso.

2.2 I risultati delle stime

Le stime sono molto buone per i servizi indispensabili: l'R2 è pari a 0,54, cioè viene spiegato il 54 per cento della variabilità complessiva della spesa per abitante, e i valori della t di Student indicano che anche i singoli coefficienti sono stimati con un buon grado di attendibilità.

Meno buone sono le stime relative alla spesa totale, in quanto si è riusciti a spiegare una percentuale minore della variabilità complessiva (R2 = 0,43); tuttavia i coefficienti delle singole variabili indipendenti continuano ad essere stimati con un buon grado di attendibilità.

La diversità di risultati sta ad indicare che la spesa complessiva è più sperequata di quella per i servizi indispensabili, oggetto da molti anni di operazioni di riequilibrio. L'indice R2 può essere assunto come un indice di perequazione della spesa per abitante: maggiore l'R2 più perequata è la spesa (la spesa risponde maggiormente agli indicatori di fabbisogno).

Aggiungendo altre variabili l'R2 aumenta in modo molto marginale, quindi non si aggiunge quasi nulla alla spiegazione della spesa. L'unica possibilità per aumentare in modo sostanziale l'R2 consiste nel fare stime su base territoriale o nel passare a diverse forme funzionali (logaritmi o altro) meno immediatamente comprensibili. Entrambe le strade sono sembrate impraticabili, visti gli obiettivi del presente studio.

I risultati delle regressioni sono rappresentati attraverso una serie di tabelle e di grafici. In entrambi la spesa per abitante è espressa in migliaia di lire.

Le tabelle degli allegati 2/a e 2/b riportano i coefficienti di regressione stimati, che danno l'impatto sulla spesa standard di ciascuna delle variabili considerate. Ai coefficienti di regressione sono affiancati degli indicatori da cui è possibile desumere la bontà delle stime.

Seguono tabelle e grafici dove le stime sono organizzate per classe demografica, al fine di rendere più agevole la lettura dei dati. Le classi sono le stesse utilizzate dal Ministero dell'interno nell'applicazione del D.Lgs. n. 504/1992 e vengono qui sotto richiamate per comodità del lettore:

Classe 1: da 1 a 499 abitanti;

classe 2: da 500 a 999 abitanti;

classe 3: da 1.000 a 1.999 abitanti

classe 4: da 2.000 a 2.999 abitanti;

classe 5: da 3.000 a 4.999 abitanti;

classe 6: da 5.000 a 9.999 abitanti;

classe 7: da 10.000 a 19.999 abitanti;

classe 8: da 20.000 a 59.999 abitanti;

classe 9: da 60.000 a 99.999 abitanti;

classe 10: da 100.000 a 249.999 abitanti;

classe 11: da 250.000 a 499.999 abitanti;

classe 12: 500.000 abitanti e oltre.

Nei grafici e nelle tabelle le classi sono indicate come "strati" per esigenze legate al software statistico impiegato.

I grafici riportano gli scarti tra valori osservati e stimati della spesa per abitante, per ciascun Comune; i Comuni con scarti positivi hanno dunque una spesa effettiva superiore al fabbisogno stimato. Come è possibile vedere, l'accostamento tra valori osservati e stimati è abbastanza buono per i servizi indispensabili, salvo alcuni outliers, che però sono in numero molto limitato e possono probabilmente essere giustificati da condizioni del tutto particolari (proventi da discariche, cave, boschi, entrate fiscali molto alte, contributi erariali speciali, come quelli per Pozzuoli). Togliendo gli outliers le stime migliorerebbero sensibilmente; a questo proposito, le spese effettive considerate ai fini della costruzione della spesa standard dovrebbero a rigore essere decurtate delle entrate derivanti da provvedimenti straordinari (come le erogazioni a favore di Pozzuoli) destinati a far fronte ad esigenze di carattere eccezionale. Questa operazione, che migliorerebbe le stime, non si è potuta fare per mancanza dei dati necessari.

Le tabelle degli allegati 2/a e 2/b riportano per ciascuna classe demografica (strato), nell'ordine: il numero di osservazioni nella classe (cioè il numero di Comuni); il valore medio della spesa effettiva e stimata, la deviazione standard (un indice di variabilità della spesa nella classe), il valore minimo e massimo della spesa nella classe. L'ultima riga di ogni tabella fornisce gli stessi valori per il residuo (spesa effettiva - spesa stimata). Il numero di osservazioni associato alla spesa stimata è di norma inferiore al numero di osservazioni associato alla spesa effettiva, perchè per mancanza di dati o presenza di errori nei dati si sono dovuti scartare alcuni Comuni. La divergenza è notevole per la prima classe demografica.

L'analisi dei dati contenuti nelle tabelle mostro come le stime della spesa standard per i servizi indispensabili siano sostanzialmente "centrate": in altri termini, la media dei valori osservati è molto prossima alla media dei valori stimati e per la dodicesima classe si ha una sostanziale coincidenza dei due valori; soltanto per la prima classe demografica la regressione sottostima in misura apprezzabile la spesa media, ma per questa classe, che raggruppa i piccoli e piccolissimi Comuni, come si è visto esiste un problema di accuratezza e attendibilità dei dati.

La regressione dunque, spiega bene i differenziali fra le classi, meno bene quelli interni alle classi, con particolare riguardo alle prime classi dove la variabilità della spesa per abitante è fortissima (vedi le std. dev.).

Riguardo alla spesa complessiva per la generalità dei servizi, si nota come le stime siano "centrate" meno bene rispetto ai servizi indispensabili: infatti lo scostamento dalla media è notevole non solo per la prima classe, ma anche per le classi superiori (nona, decima e undicesima), che risultano parecchio sottostimate; la dodicesima classe risulta invece essere moderatamente sovrastimata.

Questi risultati non sono sorprendenti, in quanto la perequazione--come si è già detto--ha interessato finora i servizi indispensabili.

Nelle tabelle dell'allegato 2/c la spesa standard per abitante è messa a confronto con la spesa effettiva per ogni Comune del campione Istat [7] , proiettata al 2000 [8] . Riguardo alla spesa per i servizi indispensabili, si nota come in Campania si abbia la maggiore concentrazione di Comuni con una spesa per abitante sensibilmente superiore allo standard; altri Comuni nella stessa situazione si trovano, con una certa frequenza, nel Nord-Ovest (soprattutto capoluoghi e grandi centri urbani nelle vicinanze delle maggiori città) e con minor frequanza nel Nord-Est, in Calabria e nelle isole.

Riguardo alla spesa totale, presentano valori superiori allo standard numerosi Comuni del Nord-Ovest e del Nord-Est e rari Comuni nel resto di Italia; il Centro, in particolare, ha un'incidenza molto bassa di Comuni in questa situazione. Va ancora notato che l'entità degli scarti è in questo caso maggiore rispetto a quelli calcolati per i servizi indispensabili.

CAPITOLO III

La scelta dell'oggetto della perequazione per le amministrazioni comunali.

Analisi del livello e distribuzione della spesa per abitante per i servizi indispensabili, per i servizi indispensabili e a larga diffusione,

per tutti i servizi

Nelle elaborazioni sottoposte all'esame dell'Osservatorio, si sono prese in considerazione tre diverse definizioni di spesa:

- spesa per i servizi indispensabili, al netto delle entrate del servizio acquedotto (per le gestioni in economia);

- spesa per i servizi indispensabili e a larga diffusione, al netto delle entrate del servizio acquedotto (per le gestioni in economia);

- spesa complessiva per tutti i servizi, al netto dei proventi dei servizi a domanda individuale e a carattere produttivo e, per i Comuni capoconsorzio, dei trasferimenti erogati dagli enti consorziati.

Dopo una serie di prime elaborazioni, la scelta della variabile da perequare è caduta sulla spesa per i servizi indispensabili, essenzialmente per due ragioni:

- la legge n. 142/1990 richiede esplicitamente che la perequazione debba essere orientata ai servizi indispensabili;

- il passaggio dal vecchio al nuovo criterio di riparto dei trasferimenti erariali comporta spostamenti di risorse molto rilevanti da un ente all'altro, quando si faccia riferimento alla spesa per i servizi indispensabili; tali movimenti sarebbero ancora più ampi, e quindi difficilmente gestibili dal punto di vista politico, se si facesse riferimento a nozioni più ampie di spesa.

E' utile tuttavia fornire una analisi della spesa per ciascuna delle tre articolazioni viste sopra, per chiarire meglio i termini del problema e sfatare alcuni luoghi comuni.

Le tabelle dell'allegato statistico (allegato 3) mettono a confronto queste tre definizioni di spesa e, al tempo stesso, forniscono indicazioni sulla variabilità della spesa:

- fra classi demografiche;

- fra circoscrizioni geografiche;

- all'interno delle singole classi demografiche.

Tutti i dati si riferiscono alla spesa per abitante e sono espressi in migliaia di lire. Le tabelle forniscono nell'ordine:

- il numero di Comuni nella specifica circoscrizione e classe demografica;

- la spesa media per abitante;

- la deviazione standard (indice di variabilità);

- il valore minimo della spesa;

- il valore massimo della spesa.

Le circoscrizioni geografiche hanno i seguenti codici:

1 - Nord-Ovest;

2 - Nord-Est;

3 - Centro;

4 - Sud;

5 - Isole.

Le classi demografiche sono le stesse utilizzate dal Ministero dell'Interno nell'applicazione del D.Lgs. n. 504/1992; quindi

Classe 1: da 1 a 499 abitanti;

classe 2: da 500 a 999 abitanti;

classe 3: da 1.000 a 1.999 abitanti

classe 4: da 2.000 a 2.999 abitanti;

classe 5: da 3.000 a 4.999 abitanti;

classe 6: da 5.000 a 9.999 abitanti;

classe 7: da 10.000 a 19.999 abitanti;

classe 8: da 20.000 a 59.999 abitanti;

classe 9: da 60.000 a 99.999 abitanti;

classe 10: da 100.000 a 249.999 abitanti;

classe 11: da 250.000 a 499.999 abitanti;

classe 12: 500.000 abitanti e oltre.

Le tabelle dell'allegato mostrano come la variabilità della spesa sia molto accentuata per i Comuni di piccola dimensione e come la variabilità dentro le classi demografiche sia nel complesso più rilevante della variabilità fra le classi. Questo fenomeno è osservabile sia per la spesa complessiva, che per la spesa per i soli servizi indispensabili, e per i servizi indispensabili e a larga diffusione. Esistono evidentemente fattori oggettivi (come le caratteristiche orografiche, la struttura demografica, sociale e produttiva, la turisticità, ecc.) che influiscono sui fabbisogni di spesa, e altri fattori (disponibilità di risorse proprie e trasferite) che incidono sulle possibilità di spesa, determinando nel complesso quell'ampia variabilità di cui si è parlato.

Osservato quanto sopra, è chiaro che non ha più tanto senso, ai fini della perequazione, insistere sulle classi demografiche e sulla spesa media per classe demografica.

Qualche sorpresa deriva anche dal confronto della spesa media per abitante per aree geografiche (al netto delle poste su indicate). Il valore medio per abitante della spesa per i servizi indispensabili aumenta passando, nell'ordine, dal Nord-Est al Sud, al Nord-Ovest, al Centro e alle Isole. La spesa per i servizi indispensabili e a larga diffusione e la spesa per tutti i servizi, invece, presentano valori crescenti passando dal Sud al Nord-Est, al Nord-Ovest, al Centro e alle Isole.

Risulta quindi improponibile la dicotomia Nord - Sud, in particolare per quanto riguarda la spesa per i servizi indispensabili. Infatti il Nord comprende una regione (il Nord-Est) che ha la spesa per abitante più bassa in Italia e un'altra (il Nord-Ovest) che si colloca in una posizione intermedia, essendo superata dalle Isole e dal Centro. Il Mezzogiorno comprende le Isole, che hanno la spesa per abitante più alta in assoluto, e il Sud che si colloca sotto media ma non è così sfavorito come il Nord-Est.

La spesa per i servizi indispensabili del Mezzogiorno risulta sostenuta da una serie di leggi speciali (per le calamità naturali, i lavori socialmente utili, ecc.) in parte consolidati nei fondi per la finanza locale. Nel caso della Sicilia, va tenuto conto dei finanziamenti aggiuntivi erogati  dalla Regione ai Comuni, che rendono i dati non perfettamente comparabili; tuttavia non è risultato possibile depurare i dati di questa componente. In seguito al forte indebitamento accumulato, la Regione Sicilia ha successivamente ridotto i trasferimenti alla finanza locale, così che una indagine effettuata su dati più recenti rileverebbe una spesa per abitante minore di quella del 1996 (anno cui si riferiscono i dati in esame). La mancata correzione dei dati comporta una distorsione delle stime della spesa standard (che in nessun caso può essere ritenuta responsabile di una sottovalutazione della spesa standard delle Isole e del Sud), ma al tempo stesso fa sì che il divario tra spesa standard e fabbisogno per molti enti del Mezzogiorno sia oggi inferiore a quanto appaia dalle simulazioni allegate a questo Rapporto. Nella realtà è quindi meno problematico il rientro verso l'obiettivo della spesa standard.

Dalle tavole statistiche allegate risultano molto chiare le differenze tra spesa per i servizi indispensabili e spesa per tutti i servizi: nelle prime classi demografiche c'è una modesta differenza tra i due valori, che cresce rapidamente passando alle classi superiori: nella dodicesima classe la spesa per la globalità dei servizi è più che doppia rispetto alla spesa per i servizi indispensabili; e questa evidenza è tanto più eclatante ove si consideri che la spesa per la globalità dei servizi è stata depurata di tutte le entrate connesse ai servizi a domanda individuale e a carattere produttivo.

Risulta del tutto palese il ruolo che i grandi Comuni svolgono nei confronti della popolazione dei centri limitrofi, che gravita su di loro per una serie di servizi, taluni dei quali non sono classificati come indispensabili (basti pensare ai trasporti).

La nozione di servizio indispensabile, da garantire anche attraverso i trasferimenti erariali, va rivista per almeno tre ragioni;

- in primo luogo perchè il concetto di indispensabilità non può essere scisso dalla dimensione del Comune: ciò che è indispensabile per un grande Comune può non esserlo per un piccolo ente;

- in secondo luogo perchè nell'elenco dei servizi indispensabili sono oggi inclusi dei servizi che dovranno coprire interamente i costi nel giro di qualche anno (servizio idrico integrato e raccolta e smaltimento dei rifiuti) e quindi diventeranno irrilevanti ai fini della perequazione;

- in terzo luogo perchè possono emergere nuovi bisogni essenziali, come quelli legati all'immigrazione e alla lotta alle tossicodipendenze.


CAPITOLO IV

SIMULAZIONE DEI NUOVI CRITERI DI RIPARTO

PER LE AMMINISTRAZIONI COMUNALI

Le operazioni di simulazione sono state eseguite con riguardo sia alla spesa per i servizi indispensabili che alla spesa totale, con un maggior approfondimento per la prima configurazione di spesa. Oggetto delle simulazioni sono i Comuni del campione Istat depurato degli enti locali delle tre Regioni autonome Valle d'Aosta, Trentino Alto Adige e Friuli Venezia Giulia e di una serie di altri Comuni per i quali non si dispone dei dati finanziari necessari [9] . La dimensione iniziale del campione, pari a 670 Comuni, si riduce quindi a 532.

La spesa standard stimata per il 1996 è stata aggiornata al 2000 con il seguente procedimento:

-   la spesa del 1996 è stata proiettata al 1998 sulla base dell'indice Istat delle retribuzioni della Pubblica amministrazione e dell'indice generale dei prezzi al consumo ponderati con le quote delle retribuzioni e delle altre spese sulla spesa corrente totale dei Comuni;

-   la spesa 1998 così calcolata è stata poi proiettata al 2000 sulla base dei tassi di inflazione programmata 1999 e 2000 contenuti nella Relazione Previsionale e Programmatica 1999-2001.

Il metodo di finanziamento degli enti locali oggetto della simulazione prevede innanzitutto che la quasi totalità dei trasferimenti erariali di parte corrente confluisca nel nuovo Fondo ordinario: esso è pari alla somma del Fondo ordinario, del Fondo consolidato, del Fondo perequativo e dei Fondi speciali [10] , con eccezione di quei trasferimenti che sono assegnati a singoli enti locali in ragione di esigenze specifiche ed eccezionali (generalmente di natura transitoria). Queste risorse alimenteranno, finchè resteranno in essere i finanziamenti, il nuovo Fondo consolidato. Poichè, però, l'entità dei singoli fondi speciali non era nota al momento delle elaborazioni, tutti i fondi in oggetto sono stati consolidati nel nuovo Fondo ordinario. Con questo caveat, l'entità del nuovo Fondo ordinario al 1° gennaio 2000, prima di ogni operazione di riequilibrio, è di 18.732 miliardi per l'universo e di 9.519 miliardi per il campione. A dire il vero, il nuovo Fondo ordinario 2000 dovrebbe essere ridotto delle maggiori entrate derivanti dalla riforma dell'imposizione sull'energia elettrica introdotta dalla legge n. 133/1999; tuttavia non si è potuto eseguire questa operazione per mancanza dei dati di gettito della nuova addizionale.

Il nuovo Fondo ordinario è un fondo ad esaurimento, decurtato ogni anno di una quota che va a confluire nel nuovo Fondo perequativo. Per il 2000 il prelievo è fissato al 5% e di conseguenza il contributo al nuovo Fondo perequativo è pari a 475,972 miliardi.

Le entrate dell'addizionale IRPEF all'1% (definita anche come compartecipazione) affluiranno alle casse dei Comuni soltanto a partire 2001. La legge n. 133/1999 prevede infatti che l'addizionale, per i lavoratori dipendenti e assimilati, venga liquidata dai sostituti di imposta in occasione delle operazioni di conguaglio (cioè da dicembre a febbraio dell'anno successivo) e trattenuta in tre rate a partire dal mese successivo a quello della liquidazione. Per gli altri soggetti passivi l'addizionale è liquidata con la dichiarazione dei redditi e versata insieme al saldo (cioè, di norma, entro giugno dell'anno successivo a quello di competenza).

L'entità del nuovo Fondo ordinario viene perciò ridotta nel 2001 di 9.519 miliardi per l'universo e 4.486 miliardi per il campione. Visto che il nuovo Fondo ordinario viene pressocchè dimezzato dalla detrazione dell'addizionale IRPEF 1%, l'abbattimento annuo del Fondo viene aumentata al 10%. Dal 2001 al 2010 il nuovo Fondo ordinario viene ridotto annualmente del 10% del valore raggiunto nel 2000. Queste risorse vengono trasferite sul nuovo Fondo perequativo; alla fine del processo perequativo, che dura 11 anni, tutte le risorse di parte corrente (a parte qualche fondo speciale che si decida di far sopravvivere) vengono distribuite secondo i criteri del nuovo Fondo perequativo.

Una quota del nuovo Fondo perequativo è destinata alla perequazione dello sforzo fiscale, secondo criteri specifici, diversi da quelli impiegati per la ripartizione della maggior parte del Fondo stesso. Per esigenze di chiarezza espositiva e per apprezzare meglio gli effetti dei vari meccanismi di perequazione, questa componente viene però momentaneamente trascurata: ovvero si ipotizza che tutto il nuovo Fondo perequativo venga distribuito in ragione del divario tra fabbisogno e risorse disponibili per i singoli enti.

Le risorse prese in considerazione ai fini della determinazione della quota di Fondo perequativo spettante ai singoli enti sono pari alla somma del nuovo Fondo ordinario, dell'ICI standard, dell'addizionale IRPEF 1% e dell'addizionale sull'energia elettrica. Non sono quindi la totalità delle risorse disponibili per i singoli enti locali e solo in parte corrispondono ad entrate effettive (per effetto della standardizzazione).

Va a questo proposito sottolineato che:

- con riguardo alla perequazione della spesa per i soli servizi indispensabili, la considerazione delle entrate complessive, ancorchè standardizzate, porterebbe tutti i Comuni ad avere risorse superiori alla spesa standard; le risorse considerate sono invece tali da coprire nella misura dell'80-90% circa la spesa standard di tutti gli enti al termine del processo di perequazione (cioè nel 2010);

-   i fabbisogni di spesa calcolati per la generalità dei servizi sono al netto dei proventi dei servizi a domanda individuale e a carattere produttivo; quindi, quando si confrontano fabbisogni e risorse per la generalità dei servizi, le risorse effettivamente non considerate si limitano a tributi quali la TOSAP e la TARSU;

-   la legge delega n. 133/1999 prevede la "revisione del sistema dei trasferimenti erariali agli enti locali in funzione delle esigenze di perequazione connesse all'aumento dell'autonomia impositiva e alla capacità fiscale relativa all'ICI e alla compartecipazione all'IRPEF non facoltativa";

-   le entrate, come le spese, sono state standardizzate laddove l'operazione era possibile; per l'ICI il gettito standardizzato è quello corrispondente all'aliquota del 4 per mille e alla detrazione di 200.000 lire; per l'addizionale IRPEF si prende in considerazione il gettito con l'aliquota dell'1%; per l'addizionale sull'energia elettrica il gettito effettivo, stante l'impossibilità del Comune di variare l'aliquota. Visto che per l'ICI gran parte dei Comuni adottano aliquote superiori al 4 per mille e che può essere adottata una addizionale facoltativa IRPEF con aliquota dallo 0,2% allo 0,5%, il gettito effettivo può essere sensibilmente superiore a quello standard.

La standardizzazione del gettito ICI si è rivelata alquanto laboriosa e presenta qualche margine di errore a causa della scarsa qualità dei dati di base. Vista l'inadeguatezza dei dati catastali e di quelli derivanti dalla dichiarazioni ICI 1993 e seguenti, ci si è affidati alle statistiche ANCI-CNC relative ai versamenti ICI 1998 (i dati sono tratti dai bollettini di versamento). Nemmeno questi dati sono esenti da errori, tuttavia il Consorzio ANCI-CNC è in grado di distinguere i dati che quadrano da quelli che non quadrano. La stessa ANCI-CNC ha quindi provveduto a correggere gli errori distribuendoli in modo proporzionale ai dati certi. In base alle imposte versate per ciascuna categoria di imponibile e alle rispettive aliquote e detrazioni, è stato quindi calcolato l'imponibile ICI complessivo sul quale si è infine applicata l'aliquota del 4 per mille e la detrazione di 200.000 lire per le prime case. [11]

Per quanto le simulazioni siano state effettuate con riguardo sia alla spesa per i servizi indispensabili che alla spesa complessiva, si fornirà un commento puntuale soltanto alle prime simulazioni. Le simulazioni riguardo alla spesa totale fanno emergere forti discrepanze tra spesa standard e spesa effettiva, che probabilmente rendono più difficile l'accettazione delle nuove modalità di finanziamento. La legge n. 142 obbliga inoltre--come si è più volte rilevato--a limitare il sostegno erariale alla sola spesa per i servizi indispensabili.

Una serie di tabelle presentate all'Osservatorio il 20.10.1999 e depositate presso il Ministero riportano, anno per anno e per ciascun Comune, il procedimento di determinazione della quota del nuovo Fondo perequativo di pertinenza di ciascun ente e il grado di copertura della spesa standard che ne deriva. Più precisamente viene indicato:

- la riduzione annua del nuovo Fondo ordinario (che nel 2000 è il 5% dei trasferimenti erariali di parte corrente e a partire dal 2001, il 10% del nuovo Fondo perequativo, già ridotto del gettito dell'IRPEF all'1%) [12] ;

- la quota del nuovo Fondo ordinario (NFO) risultante dopo la decurtazione summenzionata;

- le risorse(1) pari alla somma del NFO, dell'ICI standard, dell'addizionale IRPEF 1% e dell'addizionale sull'energia elettrica;

- la differenza (GAP) tra spesa standard e risorse(1) definite come sopra indicato;

- la quota del Nuovo Fondo Perequativo (NFP) attribuita a ciascun ente in proporzione al GAP indicato nella colonna precedente;

- il totale risorse(2), pari alle risorse(1) più la quota del NFP;

- il rapporto tra il totale delle risorse(2) e la spesa standard.

Queste tabelle mostrano come già nel 2001 il NFO sia azzerato per ben 73 Comuni del campione per effetto della detrazione dell'addizionale IRPEF. Tali Comuni sono situati quasi tutti nell'Italia settentrionale.

Altre tabelle consegnate all'Osservatorio nella stessa data indicano la progressione, Comune per Comune dei coefficienti di copertura della spesa standard (Totale risorse(2) / spesa standard) dal 2000 al 2010. Si nota come vi sia una convergenza progressiva delle risorse verso la spesa standard, che nel 2010 risulta coperta per circa il 90%, con differenze del livello di copertura fra ente e ente di modesta entità. Naturalmente, se la dimensione del NFP fosse adeguata, si perverrebbe alla fine del processo di perequazione alla copertura integrale del fabbisogno di spesa. I valori maggiori di uno del rapporto  Totale risorse(2) / spesa standard  si verificano per quei Comuni che hanno entrate tributarie elevate: per essi, il grado di copertura della spesa standard maggiore di uno è ottenuto con le sole risorse proprie. La tabella evidenzia come ci sia un discreto numero di Comuni in queste condizioni.

Il passo successivo è consistito nella perequazione dello sforzo fiscale. Questa operazione mira a far sì che un punto millesimale aggiuntivo di ICI garantisca ai Comuni sottodotati di base imponibile lo stesso gettito medio della classe demografica di appartenenza. L'operazione richiede dunque l'integrazione del gettito ICI da parte dell'Erario per i Comuni sottodotati. Visto il potere attribuito ai Comuni di variare la detrazione per la prima casa in modo sostanziale e di estenderla ad altre categorie di contribuenti, occorre però garantirsi contro l'evenienza che vengano aumentate le aliquote accrescendo al tempo stesso le detrazioni (operazione che comporterebbe un premio ove non si considerassero le detrazioni nel meccanismo di perequazione).

L'algoritmo base su cui operare è quindi:

DGi = (ti - 4%°) (B* - Bi) - (di - 200.000) Ni

che definisce l'incremento di gettito che dovrebbe essere garantito ai Comuni con scarsa base imponibile, sotto la condizione DGi > 0. Nella formula, ti è l'aliquota media effettiva adottata nel Comune (con riferimento a tutti i tipi di imponibile), B* è la base imponibile media della classe demografica, Bi è la base imponibile dello specifico Comune risultante dai bollettini di versamento, di è la detrazione deliberata dal Comune e Ni è il numero di prime case.

Poichè però si opera con fondi chiusi e non è garantito che l'ammontare di risorse a disposizione consenta a tutti i Comuni di raggiungere la quota loro spettante in base all'algoritmo su indicato, occorre ricorrere in generale a un riproporzionamento delle assegnazioni in proporzione al rapporto  DGi /  Si  DGi  per ogni DGi > 0.

Nelle simulazioni si è destinato il 7% del NFP alla perequazione dello sforzo fiscale; si tratta di una somma crescente nel tempo, che passa dai 33,3 miliardi del 2000 ai 358,8 miliardi del 2010. Alla percentuale del 7% si è arrivati per tentativi. Un'incidenza del 10% avrebbe comportato, per taluni Comuni, una eccedenza di risorse rispetto al fabbisogno.

In una serie di tabelle presentate all'Osservatorio nella seduta del 20.10.1999 si è illustrato in dettaglio il processo di calcolo del "premio" per la perequazione dello sforzo fiscale per i singoli Comuni del campione e per ogni anno del periodo 2000-2010. Nella prima colonna viene indicata l'assegnazione sul NFP ridotta del 7% per fare spazio a questa ulteriore forma di perequazione. La percentuale del premio riportata nella colonna seguente è il rapporto DGi / Si Gi indicato sopra. In base a questa percentuale è calcolato il premio, che viene poi sommato al totale risorse(1) per ottenere il totale risorse(3). L'ultima colonna fornisce il grado di copertura della spesa standard con le risorse, comprensive del premio per lo sforzo fiscale.

Le tabelle mostrano come gli enti beneficiari di questa componente perequativa siano in grande maggioranza localizzati nel Mezzogiorno e come il Centro-Nord trasferisca risorse al Sud. I maggiori guadagni sono ottenuti, come era forse prevedibile, dai Comuni capoluogo. Di dimensione molto cospicua sono le assegnazioni a favore di Napoli e di Palermo; appaiono inoltre discretamente importanti i contributi alla perequazione da parte di taluni grandi e medi centri del Nord.

Al presente Rapporto sono allegate soltanto delle tavole di sintesi che mettono a confronto i risultati della perequazione, con e senza sforzo fiscale, con la situazione iniziale (vedi Allegati al capitolo 4). Le tabelle riguardano soltanto la spesa per i servizi indispensabili. Per non tediare il lettore, si sono riportate soltanto le simulazioni per gli anni 2000, 2001, 2002 e 2010, che rappresenta l'anno finale della perequazione. Per ogni anno vengono riportati:

- la riduzione cumulativa del nuovo Fondo ordinario;

- il nuovo Fondo perequativo senza perequazione dello sforzo fiscale;

- il nuovo Fondo perequativo con perequazione dello sforzo fiscale.

Per valutare correttamente i risultati si tenga presente che nel 2000 è ipotizzato l'abbattimento del 5% del nuovo Fondo ordinario, quale risulta dalla somma dei precedenti contributi di parte corrente; e che a partire dal 2001 si è proceduto all'abbattimento annuo del 10% della somma che residua sul Nuovo Fondo Ordinario dopo la riduzione del 5% di cui sopra e l'ulteriore sottrazione dell'addizionale IRPEF all'1%. La prima colonna di ogni anno rappresenta quindi il contributo alla perequazione da parte di ciascun ente. Le altre due colonne quanto gli enti ricevono in base alle due versioni del criterio di perequazione (con e senza sforzo fiscale).

I guadagni e le perdite di ciascun ente si ottengono quindi confrontando la prima colonna con la seconda e la terza.

I risultati delle simulazioni, ignorando per il momento la perequazione dello sforzo fiscale, possono essere così riassunti. Per quanto riguarda la spesa per i servizi indispensabili,  nel primo anno di applicazione (anno 2000) taluni capoluoghi di provincia guadagnano ed altri perdono, anche in misura consistente. La perdita è massima per quei Comuni che hanno risorse superiori alla spesa standard e trasferimenti pregressi elevati, perchè in tal caso si ha una forte detrazione dal NFO e nessun contributo sul NFP. Alcuni esempi: Alessandria perde 1,583 mld e guadagna 1,673 mld; Asti perde 1,610 mld e guadagna 0,307 mld; Novara perde 1,720 mld e guadagna 1,375 mld; Torino perde 20,765 mld e ne guadagna solo 5,084; Vercelli perde 0,568 mld e guadagna 1,183 mld; Milano perde 30,380 mld e guadagna 21,624 mld; Padova perde 1,780 mld e guadagna 6,342 mld; Treviso perde 1,152 mld e guadagna 1,192 mld; Roma perde 41,274 mld e guadagna ben 152,678 mld; Napoli ha una perdita secca di 54 mld. A partire dal 2001-2002, invece, tutti o quasi i grandi centri del Centro-Nord guadagnano (inclusi taluni popolosi centri urbani limitrofi ai grandi capoluoghi). Alla fine del processo di perequazione, cioè nel 2010, i guadagni sono clamorosi per molti grandi Comuni: Torino scende da 197,501 mld a 159,779 mld, ma Milano sale da 216,001 mld a 243 mld; Genova da 145,605 mld a 155,155 mld; Venezia da 96,075 a 106,230 mld; Roma da 158,693 mld a 800,524 mld! In compenso si verificano drastiche riduzioni delle assegnazioni a certi Comuni del Mezzogiorno (Campania in particolare): Napoli e Pozzuoli, per esempio, perdono cifre elevatissime.

I risultati per quanto attiene alla spesa totale sono in parte dissimili. Milano guadagna già al primo anno (da 30,380 mld a 44,961 mld); così pure Torino (da 20,765 mld a 22,288 mld), Bologna (da 7,236 mld a 8,520 mld). Per altri Comuni (Roma e Venezia, per esempio) è una conferma di quanto già visto per i servizi indispensabili. Napoli perde sempre moltissimo, ma non così tanto come succede con la spesa per i servizi indispensabili.

Il taglio enorme di risorse a molti Comuni del Mezzogiorno (principalmente della Campania) si spiega in parte con le assegnazioni su fondi speciali, che sono entrate nel meccanismo  di perequazione.

Tenendo conto anche della perequazione dello sforzo fiscale, i risultati complessivi della perequazione cambiano in modo abbastanza rilevante. Beneficiano di questa forma di perequazione soprattutto gli enti del Mezzogiorno, che pertanto subiscono decurtazioni complessivamente minori delle risorse. Come rovescio della medaglia, i migliormenti per numerosi grandi e medi centri del Centro-Nord si assottigliano alquanto, o addirittura si traducono in perdite.


CAPITOLO V

Possibili miglioramenti dell'analisi relativa alle Amministrazioni comunali

Il lavoro fin qui svolto abbisogna di una serie di affinamenti ed approfondimenti, di cui si fa brevemente menzione.

a) Fondi erogati a singoli enti sulla base di leggi speciali

Nelle simulazioni non si è potuto trattare separatamente i fondi assegnati ai Comuni sulla base di leggi speciali e poi confluiti nel Fondo ordinario o nel Fondo consolidato; tali fondi sono entrati quindi nel meccanismo di perequazione e hanno subito l'abbattimento annuo percentuale del nuovo Fondo ordinario.

Si è dovuto procedere in questo modo (contrariamente a quanto deliberato dall'Osservatorio nel luglio 1999) perchè al momento in cui le elaborazioni venivano eseguite non era noto l'ammontare, ente per ente, delle erogazioni in oggetto.

Poichè questi fondi vanno a vantaggio quasi esclusivamente delle amministrazioni meridionali, la loro riassegnazione ai Comuni beneficiari ai sensi delle leggi istitutive ridurrebbe lo spostamento di risorse Nord-Sud.

Acquisiti i dati sui finanziamenti in oggetto, le elaborazioni fin qui fatte possono essere riviste con due procedimenti alternativi.

Il primo consiste nel ristimare la spesa standard assumendo come aggregato di riferimento la spesa effettiva per abitante per i servizi indispensabili al netto dei trasferimenti erogati a singoli Comuni sulla base di leggi speciali: L. 285/1977 e successivi rifinanziamenti (interventi per l'occupazione - lavori socialmente utili), L. 9.8.1986 n. 472 di conversione del D.L. 30.6.1986, n. 309 (stanziamenti a favore delle Regioni Basilicata e Campania per l'assunzione di personale destinato agli uffici tecnici, consolidati nei fondi della finanza locale), L.730/1986 (provvedimenti a favore di Comuni colpiti da calamità naturali), ed eventuali altri analoghi provvedimenti.

I fondi in questione andrebbero ovviamente detratti da quelli ripartibili secondo i criteri perequativi generali e riassegnati agli enti beneficiari.

La seconda possibilità consiste nel:

- tenere valide le stime della spesa standard già effettuate;

- ripartire le risorse per la finanza locale, al netto dei fondi assegnati con leggi speciali, sulla base dei criteri perequativi generali;

- riassegnare queste specifiche risorse finanziarie agli enti locali oggi beneficiari nella misura prevista dalle leggi speciali in oggetto.

La seconda soluzione è forse meno corretta della prima ma è operativamente molto più semplice e veloce. Certamente si raccomanda come la soluzione migliore qualora non si riscontrino altre valide ragioni per correggere la spesa standard (e quindi per ristimare le regressioni).

b) Entrate proprie non considerate ai fini della perequazione

Nelle entrate standard (da confrontarsi con la spesa standard) non sono state incluse tutte le entrate proprie standardizzate, ma solo L'ICI, l'addizionale IRPEF e l'addizionale ENEL dopo aver detratto:

- i proventi del servizio acquedotto dalla spesa per i servizi indispensabili;

- i proventi di tutti i servizi a carattere industriale e a domanda individuale dalla spesa complessiva per tutti i servizi.

Avendo ritenuto opportuno operare queste correzioni della spesa per rendere omogenei i dati indipendentemente dal tipo di gestione del servizio, le uniche entrate proprie di rilievo che potrebbero, o dovrebbero, essere confrontate con la spesa standard e che non sono state considerate sono:

- le entrate della TARSU e della TOSAP per la perequazione della spesa complessiva;

- le entrate della TARSU e della TOSAP e i proventi dei servizi a carattere industriale e a domanda individuale per la perequazione della spesa per i soli servizi indispensabili.

Le entrate in oggetto non sono state considerate per le difficoltà di standardizzazione. Il problema può essere probabilmente superato con qualche metodo di standardizzazione approssimativo, ma va prioritariamente verificato se l'operazione è effettivamente necessaria. In altri termini, va verificato in quale misura l'esclusione di queste entrate incida sulla correttezza del criterio di riparto.

Visto che ai sensi della legge n. 142/1990 la perequazione deve avere per oggetto la spesa per i servizi indispensabili, conviene soffermarsi su questo tipo di spesa. Sembra, a questo proposito, incongruo considerare tutte le entrate quando l'oggetto della perequazione è soltanto una parte della spesa, che per taluni enti può essere inferiore al 50% della spesa complessiva di parte corrente. La somma di imposte, tasse e tariffe risulterebbe infatti superiore alla spesa per i soli servizi indispensabili in numerosissimi Comuni, come risulta evidente dal fatto che oggi è coperto dalle entrate proprie mediamente il 65% della spesa complessiva, per tutti i servizi, degli enti locali.

La scelta di considerare ai fini della perequazione della capacità fiscale soltanto le entrate standardizzate derivanti da ICI, addizionale IRPEF e addizionale elettrica, dopo avere corretto la spesa nel modo su indicato, è giustificata dal fatto che si tratta di entrate di importo rilevante, non vincolate a determinati impieghi e perciò rappresentative della ricchezza dell'ente.

Una soluzione di compromesso, che potrebbe essere sperimentata, consiste nell'aggiungere alle risorse di ciascun ente le entrate standardizzate per il servizio di igiene urbana. La standardizzazione potrebbe essere effettuata applicando ai costi del servizio nei diversi Comuni un grado di copertura uniforme (70-75%). Questo terrebbe anche conto dell'obbligo per i Comuni di coprire integralmente il costo del servizio nel giro di qualche anno. La procedura di standardizzazione è comunque destinata a dare risultati approssimativi, in quanto i costi del servizio--specialmente nei piccoli Comuni--non sono sempre correttamente indicati in bilancio.

Questa modifica non rende necessario rifare l'analisi di regressione, ma soltanto le simulazioni del criterio di riparto. Bisognerà inoltre verificare che, fatta la correzione nei termini suddetti, non si abbia in aggregato

spesa std - entrate std  <  fondi statali per F.L.

E' necessario, a questo scopo, conoscere preliminarmente il gettito complessivo della TARSU.

c) Aggiornamento delle elaborazioni all'anno base 2001 o successivo

Le simulazioni riportate nel presente Rapporto hanno come anno base (in cui comincia il processo di perequazione) l'anno 2000. Poichè il nuovo criterio di riparto, ove sia approvato dagli organi competenti, non può entrare in vigore prima del 2002, per evidenti ragioni legate ai tempi tecnici del processo decisionale e delle politiche di bilancio, la base delle simulazioni dovrebbe essere spostata al 2002.

Le elaborazioni eseguite dal Dipartimento di scienze economiche dell'Università di Padova comprendono il parziale aggiormamento delle simulazioni al periodo 2001-2010. Esse riguardano sia il "criterio A", ampiamente esposto nelle pagine precedenti, che il "criterio B"  brevemente richiamato nel seguente punto d). Le simulazioni non comprendono la perequazione della capacità fiscale, in quanto l'imminente scadenza della delega di cui alla Legge n. 133/1999 non consentiva di affinare l'analisi [13] .

Va sottolineato che le simulazioni su base 2001 o successiva si estendono sempre su base decennale e sono relativamente più semplici di quelle su base 2000, in quanto la detrazione dell'addizionale IRPEF 1% opera fin dal primo anno, evitando discontinuità del processo di perequazione.

d) Una possibile modifica del criterio di riparto

E' stata brevemente presentata all'Osservatorio nella seduta del 5.11.1999 una seconda versione del criterio di riparto, per certi versi più interessante di quella su esposta. Dati i tempi molto stretti della delega, l'Osservatorio non ha potuto svolgere un approfondito esame della versione in oggetto. La discussione su questo punto potrebbe probabilmente essere ripresa, magari all'interno di un gruppo di lavoro ristretto.

La versione B del criterio di riparto prevede sempre il confronto fra spesa standard e risorse standard, ma con modalità diverse rispetto al criterio precedentemente sperimentato. Uno dei risultati di questa variante è che il nuovo Fondo ordinario non viene necessariamente azzerato per tutti i Comuni alla fine del processo di perequazione.

Questo criterio prevede quanto segue:

-   ogni anno viene prelevata dai Comuni con risorse standard superiori alla spesa standard una quota del surplus (nelle simulazioni si è ipotizzato il 10%); tale somma viene prelevata dal nuovo Fondo ordinario fino, eventualmente, all'esaurimento del Fondo stesso;

-   le quote prelevate dai Comuni con risorse in eccesso rispetto alla spesa standard va a finanziare il nuovo Fondo perequativo unitamente ai finanziamenti previsti annualmente dalla legge finanziaria;

-   il nuovo Fondo perequativo così costituito viene distribuito fra gli enti che hanno la spesa standard superiore alle risorse standardizzate, in ragione del gap stesso.

Questo criterio ha qualche importante vantaggio rispetto a quello riportato diffusamente in questo Rapporto. Comporta generalmente variazioni dei trasferimenti anno su anno più moderate e non dà origine a risultati disomogenei nell'arco del periodo di adeguamento dei trasferimenti: non succede, in altri termini, che un Comune perda per uno o due anni e guadagni nei successivi.

Le variazioni delle risorse totali anno su anno sono contenute in genere sull'1-2%; raggiungono il 3,8% per Napoli e il 5% per Pozzuoli, ma decrescono nel tempo: nel 2011 a Napoli la variazione è inferiore all'1,7%. Si citano Napoli e Pozzuoli a titolo di esempio, in quanto sono fra gli enti più penalizzati dal criterio A.

e) Premio per i comportamenti virtuosi

Per aderire alla sollecitazione del sig. Ministro manifestata nella seduta dell'Osservatorio dell'8 marzo 2000, bisogna accantonare una quota del nuovo Fondo perequativo da assegnare a quei Comuni che abbiano tenuto un comportamento virtuoso riguardo alla gestione del bilancio. Esistono a questo proposito due problemi da risolvere:

- identificare idonei parametri rappresentativi di comportamenti virtuosi;

- determinare il modo in cui il premio si lega a questi indicatori.

Circa il primo aspetto, ci si può presumibilmente rifare agli indicatori già elaborati per l'ARAN. Circa il secondo aspetto, bisogna stabilire: a) se gli indicatori possono essere sommati e con quali pesi; b) se la ripartizione della quota di Fondo Perequativo a ciò destinata debba essere attribuita in misura proporzionale all'indicatore aggregato, oppure se il premio debba essere attribuito in ugual misura a tutti gli enti che hanno indicatori che superano certe soglie, o, ancora, secondo altri criteri.

f) Necessità di contenere entro limiti accettabili le variazioni delle risorse

E' stato unanimamente sottolineata, in seno all'Osservatorio, la necessità di contenere il taglio delle risorse derivante dalla formula di perequazione entro limiti accettabili, che non pongano in gravi difficoltà le amministrazioni locali e non risultino politicamente inattuabili. Il problema si pone anche per  gli aumenti delle assegnazioni, che in taluni casi sono molto cospicui, perchè forti incremento nel breve termine possono produrre impieghi inefficienti.

L'argomento dei limiti alle variazioni delle risorse potrà essere ripreso dopo che le simulazioni saranno state rifatte con i dati aggiustati per tenere conto dei provvedimenti legislativi menzionati al punto a) e gli eventuali correttivi per le entrate della TARSU/ARSU (vedi punto b). Bisogna ugualmente verificare con attenzione gli effetti, sul complesso delle risorse disponibili, del meccanismo di perequazione dello sforzo fiscale (e forse anche del premio per i comportamenti virtuosi). Bisogna infine accertare con maggior precisione gli effetti perequativi della variante B del criterio di riparto.

Effettuate queste operazioni, se le variazioni anno su anno delle risorse complessive (con le entrate proprie standardizzate, ove possibile) fossero ancora di dimensione eccessivamente ampia, si può pensare all'introduzione di vincoli massimi alle variazioni delle risorse. E', questa, una prassi abbastanza comune in operazioni di riequilibrio del tipo di quella qui presentata.

E' anche possibile, o forse probabile, che il fabbisogno di Roma sia stato sovrastimato in modo sensibile. Il problema della capitale nasce dal fatto che si tratta di un Comune sostanzialmente atipico per dimensione, e comunque inserito in una classe dimensionale in cui sono presenti pochi enti: questo pone, naturalmente, dei problemi di stima. Se il fabbisogno del Comune di Roma venisse ridotto, diventerebbe possibile aumentare le assegnazioni ad altri Comuni che, al contrario, hanno subito forti decurtazioni. L'argomento è delicato e richiederà una opportuna riflessione.


CAPITOLO VI

Stima dei fabbisogni di spesa e simulazione del criterio di riparto per le Amministrazioni provinciali [14]

6.1. Stima della spesa standard o fabbisogno di spesa

La spesa standard è stata stimata, come per i Comuni, con l'impiego dell'analisi statistica della regressione multipla. L'analisi è stata condotta sull'universo con esclusione delle Province di Crotone (per mancanza del certificato di conto consuntivo), di Firenze (per l'incompletezza del certificato di conto consuntivo), di Forlì, L'Aquila e Verbania per mancanza di dati sulle variabili esplicative.

L'analisi di regressione ha riguardato sia la spesa per i servizi indispensabili che la spesa complessiva.

I servizi indispensabili comprendono:

- servizi connessi agli organi istituzionali;

- servizi generali;

- servizi connessi all'ufficio tecnico provinciale;

- servizi di istruzione tecnica e scientifica;

- servizi connessi al provveditorato agli studi;

- servizi di vigilanza e profilassi igienico-sanitaria;

- servizi connessi agli interventi nel campo dell'agricoltura, dell'industria, del commercio e dell'artigianato;

- servizi di viabilità provinciale;

- servizi di assistenza all'infanzia;

- servizi di assistenza ai ciechi e ai sordomuti.

Una serie di tabelle e grafici illustra l'entità e la distribuzione della spesa per abitante per i servizi indispensabili e per tutti i servizi.

Una tabella dell'allegato 6/a mostra come il rapporto tra spesa per i servizi indispensabili e spesa totale per abitante si attesti in genere su valori prossimi a 0,7, con punte minime di 0,4 e massime di oltre 0,8. La variabilità della spesa per abitante all'interno di ciascuna delle classi omogenee per popolazione e superficie [15] è ampia, ma non così ampia come quella che si registra per i Comuni all'interno delle classi demografiche. Ciò vale sia per la spesa complessiva che per quella per i soli servizi indispensabili.

I due grafici che illustrano la distribuzione territoriale della spesa rivelano inoltre comportamenti di spesa abbastanza omogenei all'interno di ampie aree geografiche. Ciò vale in particolare per la spesa complessiva. Si noti la elevata spesa totale per abitante lungo la fascia che si estende dall'Umbria-Toscana alla Liguria e i bassi livelli di spesa delle Province della Pianura padana a Nord del Po.

L'analisi di regressione tesa a valutare i fabbisogni, o spesa standard, per i singoli enti è stata eseguita--come già detto--sia per la spesa complessiva che per la spesa per i servizi indispensabili. I risultati sono illustrati di seguito. Si tenga presente che la variabile dipendente è sempre la spesa per abitante indicata in migliaia di lire. Le variabili esplicative considerate sono le stesse per i due tipi di spesa, ma i coefficienti di regressione (che esprimono il contributo di ciascuna variabile alla spesa standard) sono ovviamente diversi e diversa è anche l'attendibilità dei coefficienti.

Per i servizi indispensabili l'R2 è pari a 0,408 e scende a 0,343 quando sia aggiustato per i gradi di libertà. Si riesce quindi a spiegare una quota della variabilità della spesa per abitante inferiore rispetto a quanto ottenuto per i Comuni.

Le variabili esplicative risultate significative sono:

POP3 = 1/Popolazione residente * exp 0,5

TASS_IND = tasso di industrializzazione

NUMCASSA = numero di giornate di cassaintegrazione

PRAD_AGR = incidenza degli addetti all'agricoltura sulla popolazione residente

PRAD_ATT = incidenza degli addetti alle "altre attività" (attività nè agricole nè industriali) sulla popolazione residente

PRISCRIT = incidenza degli iscritti al collocamento sulla popolazione residente

D1 = dummy per la classe di province con popolazione minore di 400.000 abitanti e superficie inferiore a 300.000 ettari

D2 = dummy per la classe di province con popolazione inferiore a 400.000 abitanti e superficie superiore a 300.000 ettari

D3 = dummy per la classe di province con popolazione superiore a 400.000 abiatanti e superficie inferiore a 300.000 ettari

D4 =          dummy per la classe di province con popolazione superiore a 400.000 abiatanti e superficie superiore a 300.000 ettari

CONS = costante.

La variabile POP3 tiene conto dei rendimenti crescenti di scala (minori costi unitari al crescere delle dimensioni). Le variabili di carattere economico-occupazionale riflettono l'impegno delle Province nel sostegno delle attività economiche locali, principalmente attraverso la formazione professionale. L'impatto negativo del tasso di industrializzazione sulla spesa sta ad indicare una intensificazione degli interventi delle Province in situazioni economiche precarie. Nella stessa direzione agisce la variabile PRISCRT (iscritti alle liste di collocamento).

Le dummy D1, D2, D3 e D4 hanno una influenza trascurabile sull'R2, ma contribuiscono a centrare meglio le stime (vedi oltre). Il fatto che la variabile D2 non figuri nella tabella dei coefficienti di regressione significa che, a parità di ogni altra condizione, la spesa per abitante è più alta nella classe 2, dove maggiore è la dispersione della popolazione sul territorio.

I coefficienti sono significativi al livello di confidenza del 95% o superiore, con l'eccezione di D1 e D4 che sono significativi al livello del 90% circa.

Numerose altre variabili esplicative, legate in modo diretto a specifiche attività delle Province, non sono risultate significative o sono risultate associate a segni algebrici contrari alle aspettative. Così è per i Km di strade provinciali, la popolazione da 0 a 18 anni, quella da 0 a 14 anni, il numero di ciechi, i diplomati della scuola superiore. Queste variabili sono quindi state eliminate.

Nonostante l'R2 piuttosto basso, la regressione stima correttamente i valori della spesa per abitante. In particolare la media della spesa stimata coincide perfettamente con la media della spesa effettiva per tutte e quattro le classi identificate con le sigle D1, D2, D3 e D4 (si tratta delle stesse classi utilizzate dal Ministero dell'Interno nell'applicazione del D.Lgs. n. 504/1992). Gli scarti hanno inoltre una distribuzione perfettamente simmetrica (vedi grafico e tabelle).

La tabella finale dell'allegato 6/b illustra gli scarti tra spesa stimata e spesa effettiva, provincia per provincia. A differenza dei Comuni, le sottostime e le sovrastime non si distribuiscono secondo un evidente pattern territoriale.

Per quanto riguarda la spesa totale per tutti i servizi, si ottengono risultati in una certa misura superiori a quelli già visti per i soli servizi indispensabili. Infatti, l'R2  è pari a 0,455 e l'R2 aggiustato è pari a 0,424. La regressione utilizza le stesse variabili già impiegate per la spesa per i servizi indispensabili, a parte le dummy D1-D4 che non sono risultate significative.

La tabella finale dell'allegato 6/c mostra che gli scarti tra spesa effettiva e stimata si distribuiscono in modo diverso rispetto a quanto già visto per i soli servizi indispensabili. Gli scostamenti sono però grosso modo della stessa entità.

6.2. Simulazione del processo di perequazione nel periodo 2000-2009

Il processo di perequazione è stato simulato per un periodo di dieci anni, dal 2000 al 2009. La perequazione si estende su un periodo ridotto di un anno rispetto ai Comuni, in quanto per le Province non si pone il problema dell'introduzione dell'addizionale IRPEF che, per i Comuni, fa del 2001 il vero anno zero della nuova finanza locale; infatti, l'addizionale IRPEF è prevista per le Province come entrata aggiuntiva a copertura dei costi delle funzioni trasferite e non anche, per una quota dell'1%, come entrata liberamente disponibile da compensare con una riduzione dei trasferimenti erariali, come è previsto per i Comuni.

La perequazione avviene confrontando la spesa standard con le risorse. Queste ultime sono date da:

- la somma dei fondi erariali ereditati dalla precedente normativa (con l'eccezione degli "Altri contributi", che sono destinati alla copertura dei costi dei rinnovi contrattuali dei segretari);

- le entrate derivanti dall'addizionale sull'energia elettrica con l'aliquota di 18 lire/kWh;

- il gettito della nuova imposta sulla iscrizione e trascrizione dei veicoli al PRA;

- il gettito dell'imposta sulle assicurazioni RCA.

I contributi erariali di parte corrente relativi all'anno 1999 sono già stati decurtati del maggior gettito derivante dall'imposta di iscrizione e trascrizione dei veicoli al PRA e dell'imposta sulla RCA. Il Ministero dell'Interno ha effettuato tale operazione sulla base del gettito dell'imposta di trascrizione al PRA relativa al 1997 e del gettito 1996 dell'imposta sulla RCA, opportunamente proiettato al 1998.

Tuttavia, riguardo alle summenzionate deduzioni bisogna tenere presente due aspetti. In primo luogo, sia la detrazione dell'imposta sulla RCA che di quella sulla iscrizione e trascrizione al PRA dovranno essere riviste, in quanto l'importo della prima imposta relativa alla Sicilia e alla Sardegna non è stato trattenuto alle rispettive Province ma posto a carico delle altre Province italiane, e lo stesso è accaduto per l'imposta di iscrizione e trascrizione al PRA relativa agli enti della sola Sardegna (il Ministero sta attualmente provvedendo alla revisione dei gettiti e delle detrazioni). Dal punto di vista della simulazione, questo comporta qualche problema, in quanto i gettiti dell'imposta di iscrizione e trascrizione al PRA e dell'imposta sulle assicurazioni RCA utilizzati ai fini della definizione delle risorse complessive dell'ente sono quelli corretti.

In secondo luogo, per qualche ente il maggior gettito derivante dalle imposte non è stato interamente detratto a causa dell'incapienza dei trasferimenti erariali Questo, per altro, è un problema che si verifica anche per l'IRPEF attribuita ai Comuni.

I trasferimenti erariali relativi all'anno 2000, già decurtati del maggior gettito delle imposte suddette, sono stati ulteriormente decurtati delle maggiori entrate derivanti dall'applicazione dell'addizionale sull'energia elettrica con l'aliquota di 18 lire/kWh (in luogo delle precedenti 11,5 lire/kWh).

Il complesso di queste detrazioni porta all'annullamento dei vecchi trasferimenti erariali di parte corrente confluiti nel Nuovo Fondo Ordinario (NFO) per ben 33 Province. Si tratta di Ancona, Arezzo, Bergamo, Bologna, Brescia, Como, Cremona, Ferrara, Genova, Livorno, Lucca, Mantova, Milano, Modena, Novara, Padova, Parma, Perugia, Piacenza, Pisa, Pistoia, Prato, Ravenna, Reggio Emilia, Roma, Savona, Sondrio, Torino, Treviso, Varese, Venezia, Verona e Vicenza.

Le simulazioni riportate nelle tabelle degli allegati 6/d e 6/e mostrano che alcune delle Province che hanno subito nell'anno 2000 l'azzeramento del NFO hanno anche un GAP negativo, ovvero hanno più risorse rispetto alla spesa standard, ma che questo in generale non è vero: anzi, la maggior parte delle Province con il NFO nullo ha un GAP positivo. Queste Province ricevono quindi quote del Nuovo Fondo Perequativo (NFP).

Le tabelle mostrano anche come la redistribuzione operata dall'abbattimento progressivo del NFO e dalla distribuzione di quote del NFP avvantaggi in genere le Province del Centro-Nord e penalizzi quelle del Mezzogiorno. Il trasferimento di risorse fra enti locali è di dimensioni cospicue, come già rilevato per i Comuni, e raggiunge ovviamente il massimo nel 2009, quando il processo di perequazione è completato.

Queste osservazioni si applicano sia alle simulazioni effettuate sulla spesa per i servizi indispensabili, sia a quelle concernenti la spesa complessiva per tutti i servizi.

6.3. Perequazione dello sforzo fiscale

La perequazione dello sforzo fiscale non è stata applicata alle Province. In teoria la perequazione potrebbe essere effettuata con riferimento all'addizionale sull'energia elettrica, che consente di variare l'aliquota da 18 a 22 lire/kWh ed ha una base imponibile nota. Si tratterebbe di garantire che una lira in più di imposta per kWh dia lo stesso gettito per ogni Provincia all'interno di classi omogenee. In questo caso l'evasione dell'imposta non costituisce un problema, in quanto è quasi inesistente. Esiste invece il problema della definizione della classe omogenea di enti provinciali. A tal fine potrebbero essere utilizzate le quattro classi demografiche-territoriali già utilizzate dal Ministero dell'Interno per il D.lgs. n. 504/1992, anche se all'interno delle medesime classi permane un'ampia variablità della spesa e delle entrate per abitante. Come si è visto, il problema esiste anche per i Comuni, per i quali si è fatto--un po' arbitrariamente--ricorso alle classi demografiche. Commisurare il trasferimento perequativo alla differenza tra base imponibile locale e base imponibile media della classe sembra comunque meglio che utilizare come benchmark la base imponibile media nazionale.

6.4. Possibili miglioramenti delle simulazioni

Come già messo in evidenza i dati relativi ai trasferimenti erariali vanno corretti, in modo da tenere conto delle effettive maggiori entrate derivanti dall'imposta sulla iscrizione e trascrizione al PRA e dall'imposta sulla RCA. Questa correzione comporterà una riduzione della variabile "Risorse" per Sicilia e Sardegna e un aumento per tutte le altre, perchè--come si è detto--nei conti del Ministero le imposte non detratte dagli enti della Sicilia e della Sardegna sono andate a carico di tutti gli altri enti.

In secondo luogo va simulata la perequazione dello sforzo fiscale con riferimento all'addizionale sull'energia elettrica, che è l'unica imposta facilmente standardizzabile. L'introduzione di questa componente ridurrà, in una certa misura, lo svantaggio per gli enti del Mezzogiorno.

In terzo luogo andrebbero aggiornate le stime portando, come per i Comuni, la base delle simulazioni all'anno 2002.

ALLEGATI STATISTICI

Tutte le elaborazioni riportate negli allegati sono state eseguite presso il Dipartimento di Scienze economiche dell'Università di Padova sotto la direzione del prof. Carlo Buratti, in base a una convenzione stipulata con il Ministero dell'Interno - Direzione Centrale per la Finanza Locale. Altre elaborazioni, menzionate nel testo della Relazione finale ma non riportate nel presente allegato, sono disponibili a richiesta. Le elaborazioni sono state eseguite fra agosto e novembre 1999.



[1] Questo capitolo riproduce il documento di sintesi presentato all'Osservatorio il 21.7.1999 e approvato dallo stesso in seduta plenaria.

[2] Ciononostante esiste una serie di elaborazioni statistiche effettuate con riguardo alla spesa per i servizi indispensabili e a larga diffusione di cui si darà conto nei capitoli seguenti.

[3] Va probabilmente inteso in questo modo il riferimento della legge delega alle "caratteristiche infrastrutturali".

[4] Detto per inciso, per i grandi Comuni esiste anche la possibilità di agire sulle entrate attribuendo loro ulteriori entrate proprie rispetto ai Comuni piccoli e medi: una possibilità potrebbe essere il trasferimento dell'imposta di registro o di parte del suo gettito.

[5] Si è dovuto sopprimere un certo numero di enti anche per mancanza di taluni dati relativi alle variabili esplicative della regressione.

[6] Per apprezzare meglio la questione, si tenga presente che togliendo queste variabili geografiche, l'R quadro diminuisce di 0,03 circa (per la spesa per i servizi indispensabili). Può essere interessante notare, inoltre, che l'effetto zona geografica è molto più alto se si fanno cinque regressioni separate, una per zona: in questo caso l'R quadro sale a valori molto alti: 0,71 per il Nord-Ovest, intorno allo 0,60 per le altre circoscrizioni.

[7] Il campione ISTAT è stato impiegato per le simulazioni dei nuovi criteri di riparto.

[8] La metodologia per proiettare la spesa al 2000 è spiegata più avanti, nel paragrafo che riguarda le simulazioni dei nuovi criteri di riparto.

[9] I Comuni in questione sono: Bassignana, La Spezia, Onzo, Vendone, Mogliano Veneto, Miranda, Caserta, Trecase, Contursi, Laino Castello, Agrigento, Ioppolo Giancaxio, Montallegro, Santa Margherita Belice, Las Plassas e Cantalupa.

[10] Il contributo minimo garantito è nullo, nel 1996, per tutti i Comuni considerati ai fini della presente analisi.

[11] Il numero di prime case è stato stimato dividendo l'importo delle detrazioni complessivamente dichiarato per la detrazione unitaria deliberata dal Comune.

[12] Il nuovo Fondo ordinario 2001 è quindi pari a:

0,9 * (Somma fondi erariali di parte corrente erogati nel 1999 * 0,95 - addiz. IRPEF 2000). Il NFO 2002 è pari a: 0,8 * (Somma fondi erariali di parte corrente erogati nel 1999 * 0,95 - addiz. IRPEF 2000), e così via per gli altri anni.

[13] Le simulazioni in oggetto sono state consegnate al Ministero dell'interno, Direzione centrale per la finanza locale.

[14] Il capitolo riprende, con piccole aggiunte tese a rendere più chiara la comprensione del testo, un documento presentato all'Osservatorio in data 5.11.1999.

[15] Il riferimento è alle quattro classi utilizzate dal Ministero dell'Interno nel quadro dell'applicazione del D.Lgs. n. 504.


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